II SA/Łd 118/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Żywilla Król, po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. i K.F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 51 ust, 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nałożył na M.M. obowiązek wykonania robót budowlanych na budynku mieszkalnym położonym w B. nr 207, gmina N., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem polegających na: 1. wypełnieniu luksferami lub cegłą szklaną dwóch otworów okiennych (oszklonych szkłem zwykłym) w płaszczyźnie ściany szczytowej, wschodniej budynku 2. wyprowadzeniu (nadmurowaniu) ściany szczytowej, wschodniej na wysokość min. 0,3 m ponad konstrukcję dachu budynku. W uzasadnieniu powyższej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśniono, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M.M. z dnia 10 czerwca 2006 r. od decyzji z dnia [...] wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Organ odwoławczy w wydanej decyzji wskazał, że organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego winien ustalić, czy zgodnie z przepisami, po zakończeniu budowy, inwestor zawiadomił właściwy organ o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego budynku. Zważono, iż decydującym materiałem dowodowym w rozpatrywanej sprawie może być opinia Państwowej Straży Pożarnej. W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż z aktu notarialnego Rep. "A" Nr [...] z dnia [...] wynika, że właścicielem działki o numerze ewidencyjnym 403 położonej w B. nr 207 jest M.M. M.Ż. (matka M.M.) jest natomiast dożywotnim użytkownikiem działki i budynku. Ustalono, iż na działce znajduje się budynek mieszkalny ze ścianą szczytową, wschodnią oddaloną 0,6 m od ogrodzenia z działką sąsiednią, której właścicielami są A. i K. małżeństwo F. (skarżący). Budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] wydanej przez Naczelnika Gminy w N. w [...], tj. pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. W ścianie szczytowej wschodniej budynku znajdują się dwa otwory okienne oszklone szkłem zwykłym: jeden na poddaszu, drugi w pomieszczeniu łazienki na wysokim parterze oraz trzy otwory wypełnione luksferami: dwa na klatce schodowej (niski i wysoki parter) i jeden w pomieszczeniu na niskim parterze. Ściana jest wymurowana do wysokości poniżej powierzchni połaci dachu i nie jest zakończona ogniomurem. Przypomniano, iż projekt budowlany budynku, zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, przewidywał wymurowanie tej ściany jako ściany oddzielenia pożarowego zakończonej ogniomurem oraz bez otworów okiennych z dwoma otworami wypełnionymi luksferami. Wyjaśniono, iż na działce sąsiedniej należącej do skarżących istnieje budynek gospodarczy w odległości 3,10 m od ogrodzenia ze ścianą tylną równoległą do granicy działki. Odległość pomiędzy tym budynkiem, a budynkiem mieszkalnym M.M. wynosi 3,90 m. Zdaniem organu takie usytuowanie powoduje, iż przedmiotowy budynek mieszkalny ze ścianą szczytową bez ogniomuru i z istniejącymi otworami okiennymi otwieranymi nie spełnia warunków określonych w § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03,07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, póz. 62). Podniesiono, iż wschodnia ściana budynku M.M. winna spełniać wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Organ I instancji stwierdził, iż ze stanowiska Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] wynika, że ściana ta, z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej, winna spełniać wymagania oddzielenia pożarowego. Dodatkowo wskazano, iż z pisma Urzędu Gminy w N. z dnia [...] wynika, że M.M. nie dokonała zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku po zakończeniu budowy, dlatego też zastosowano art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Od powyższej decyzji M.M. złożyła odwołanie podnosząc, że budynek wybudowany został pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., a odległości oraz wielkości i wypełnienia otworów okiennych są niezmienne od momentu posadowienia budynku i nigdy nie były przez nikogo kwestionowane. Odwołująca się podniosła, iż decyzja odnośnie zmiany lokalizacji budynku za zgodą wszystkich stron została zaakceptowana przez właściwy terenowy organ administracyjny decyzją z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu zważono, iż bezsporny pozostawał fakt, że otwory okienne w ścianie szczytowej budynku stanowią odstępstwo od pozwolenia na budowę. Dodano, iż budynek po jego wybudowaniu nie został oddany do użytkowania. Powyższe okoliczności świadczyły o istotnym naruszeniu przepisów obowiązujących w czasie budowy. W świetle tych ustaleń zważono, iż w czasie wydania pozwolenia na budowę i realizacji obiektu obowiązywało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz.62). Powołując się na brzmienie § 12 powyższego rozporządzenia wskazano, iż z planu zagospodarowania działki inwestora wynika, że odległość między budynkami mieszkalnymi wynosi 22,80 m.. Podniesiono, iż budynek gospodarczy małżonków F. nie jest położony na wysokości (na wprost) ściany bocznej budynku sąsiadki. Skoro zachowana została między położonymi naprzeciw siebie budynkami mieszkalnymi odległość większa niż 8 m, to nie można było mówić, zdaniem organu II instancji, iż usytuowanie ściany z oknami w zbliżeniu do granicy działki narusza w sposób istotny przepis § 12 rozporządzenia. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. bezzasadne były twierdzenia organu I instancji, iż przedmiotowa ściana winna spełniać wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego, gdyż nie jest usytuowana w granicy działki. Natomiast w świetle aktualnie obowiązujących przepisów określających szczegółowe warunki dotyczące ścian oddzielenia przeciwpożarowego, ściany nieusytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie są objęte wymaganiami dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Organ odwoławczy nie uznał również dowodu w postaci opinii Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...]. Nie zgodzono się z wyrażonym w powyższej opinii poglądem, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis § 17 ust. 1 pkt 2 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zdaniem organu II instancji jest to przepis ogólny, który nie może być brany pod uwagę w odniesieniu do spraw regulowanych przepisami szczególnymi. Do takich przepisów należy § 12 omawianego rozporządzenia, regulujący odległości między budynkami na działkach w zabudowie indywidualnej. Z powyższego wywiedziono, iż budynki jednorodzinne na sąsiednich działkach, pomiędzy którymi należy zgodnie z § 12 ust. 2 zachować odległość wynoszącą minimum 8 m, nie mogą być traktowane jako budynki zagrożenia ludzi wymienione w § 172 ust. 2 pkt 4, między którymi odległość zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 3 winna wynosić 10 m. Nadto w rozpatrywanej sprawie badana była odległość miedzy budynkiem gospodarczym i mieszkalnym. Zważono również, iż w świetle regulacji powyższego rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. opinia, że w czasie budowy obiektu wymagane było wyprowadzenie ściany ponad konstrukcję dachu nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wymóg taki istniał, ale w przepisach poprzedzających rozporządzenie z 1980 r., jak również w przepisach późniejszych wprowadzonych w roku 1995 r. Reasumując zważono, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że okna w ścianie wschodniej budynku M.M. naruszały w sposób istotny przepisy obowiązują w czasie budowy obiektu, a to oznacza brak podstaw do orzekania w trybie art. 51 prawa budowlanego co do istoty sprawy. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego złożyli A. i K. małżeństwo F. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż sprawa okien w ścianie budynku M.M. była już czterokrotnie rozpatrywana przez organy administracji. Zdaniem skarżących, stan faktyczny spawy nie zmienił się od czasu wydania pierwszej decyzji w tej sprawie, a ściana budynku wybudowana jest niezgodnie z pozwoleniem na budowę (kwestia otworów okiennych i ogniomuru). Ponadto, zdaniem skarżących, budynek sąsiadki usytuowany jest w granicy działki, a nie 60 cm od niej, jak podają organy. Powyższa okoliczność przesądza, o tym, iż ściana wschodnia tego budynku winna spełniać wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymując stanowisko przedstawione w decyzji z [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach postępowania administracyjnego, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wobec faktu, iż w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wyjaśniono przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 105 § 1 K.p.a. rysuje się potrzeba analizy jego treści. Stosownie do powołanego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Stanowiąca podstawę takiego rozstrzygnięcia przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż występuje ona, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001r., V SA 381/01 LEX nr 78917 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001r., I SA 2032/99, LEX nr 75519, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999 r., SA/Sz 1029/97,LEX nr 36139). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego ( podmiotu, przedmiotu, treści tego stosunku ), skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 9 września 2000r., IV SA 12/98, LEX nr 77609). Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie, wobec niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, nie zaistniała w ocenie Sądu przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego warunkująca jego umorzenie, a w konsekwencji zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 oraz art. 7, 77 i 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany wzniesiony został w [...] w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] wydaną przez Naczelnika Gminy w N., tj. w okresie obowiązywania prawa budowlanego z 1974 r., a zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany przewidywał wymurowanie ściany szczytowej wschodniej jako ściany oddzielenia pożarowego zakończonej ogniomurem oraz bez otworów okiennych z dwoma otworami wypełnionymi luksferami. Z ustaleń organu I instancji wynika również, że przedmiotowy obiekt wzniesiony został z odstępstwami od projektu budowlanego, gdyż w ścianie szczytowej wschodniej poza otworami wypełnionymi luksferami wybito dodatkowo dwa otwory okienne, które zostały wypełnione szkłem zwykłym oraz nie wykonano ogniomuru. Inwestor nie zawiadomił organu o zakończeniu budowy i przystąpieniu do jego użytkowania, co uzasadnia prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności tej budowy. Fakt realizacji przedmiotowego obiektu w okresie obowiązywania prawa budowlanego z 1974 r. nie uprawniał organu do oceny zgodności jego wzniesienia z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, w tym przepisami powołanego rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. Nr 17 poz.62). Postępowanie w przedmiocie legalności spornego obiektu wszczęte bowiem zostało w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) i nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 § 2 , który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że warunkiem zastosowania dotychczasowego prawa budowlanego, czyli ustawy z dnia 24 października 1974 r. ( w tym przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej ) jest wzniesienie obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Do wszelkich pozostałych stanów faktycznych mają zaś zastosowanie przepisy nowej ustawy – prawa budowlanego z 1994 r., a w konsekwencji także przepisy wykonawcze wydane w oparciu o delegację przewidzianą w tej ustawie. W tym przypadku, rozważając kwestię zastosowania art. 51 ust. 7 obecnie obowiązującego prawa budowlanego, organ winien dokonać oceny zaistniałego stanu rzeczy w kontekście przepisów nowej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w tym § 12 tego rozporządzenia, a takiej oceny w toku postępowania administracyjnego nie dokonano. Jest to o tyle istotne, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości sytuowania budynków mieszkalnych ze ścianą posiadającą otwory okienne w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Organ winien również jednoznacznie ustalić, czy zatwierdzony decyzją Nr [...] z dnia [...] projekt budowlany przewidywał wymurowanie ściany wschodniej budynku jako ściany oddzielenia pożarowego, zakończonej ogniomurem i czy w świetle przepisów powołanego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wymurowanie takiej ściany jest konieczne. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.