II SA/Łd 118/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. M., J. W., E. B., M. M. wspólników w spółce cywilnej A s.c. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania J. M., J. W., E. B. i M. M. prowadzących wspólnie działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe "A" Spółka Cywilna z siedzibą w Z. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nr [...] o wymierzeniu opłaty za korzystanie ze środowiska w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu zwierającego informację i dane o ilości oraz jakości wody pobranej w 2013r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "K.p.a.", art. 273 ust. 1 pkt 3, art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 281 ust. 1, art. 285 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 291 ust. 2, art. 292 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r., poz. 1232 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "P.o.ś.", § 9 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 196, poz. 1217 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Marszałek Województwa [...] wskazaną powyżej decyzją z dnia [...] określił dla J. M., J. W., E. B., M. M. współwłaścicieli Spółki Cywilnej Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe "A" z siedzibą w Z. określił obowiązek zapłaty wysokość kwotę 29.451,00zł stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu zawierającego informacje i dane z tytułu pobory wód w 2013r., na terenie gminy wiejskiej Z.. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 276 ust. 1 P.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Natomiast w przesłanym wykazie informacji o zakresie korzystania ze środowiska za 2013r. powyższa Spółka nieprawidłowo wyliczyła opłatę z tytułu poboru wód, ponieważ nie naliczyła opłaty podwyższonej za okres od dnia 1 stycznia 2013r. do dnia 22 maja 2013r. z tytułu poboru wód bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Jak wynika z decyzji Starosty [...] o numerach [...], [...],[...] Spółka miała uprawnienie do poboru wód z ujęcia w miejscowościach C., R. i G. na czas określony do dnia 31 grudnia 2012r. Kolejne decyzje Starosty [...] zezwalające na pobór wód podziemnych w przywołanych miejscowościach zostały wydane dopiero w dniu [...]. Ponadto Marszałek Województwa [...] stwierdził, że termin, na który pozwolenie wodnoprawne zostało wydane wyznacza ramy czasowe jego obowiązywania w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2011r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r., poz. 145 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "P.w.", pozwolenie wodnoprawne wygasa z upływem okresu, na który było wydane. Wobec czego niedopuszczalne jest przyjęcie, że po upływie okresu, na który pozwolenie zostało wydane, wywołuje ono w dalszym ciągu skutki prawne. Samo natomiast stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego dokonane w oparciu o art. 138 P.w. ma charakter jedynie deklaratywny i z chwilą upływu terminu ważności strona nie ma już podstawy prawnej do korzystania z wód. Przedstawiona argumentacja doprowadziła organ I instancji do stanowiska, że Spółka nie mogła posługiwać się pozwoleniami wodnoprawnymi, które straciły ważność, co rodziło konieczność naliczenia opłaty podwyższonej z tytułu poboru wód. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że naliczenie podwyższonych opłat z tytułu korzystania ze środowiska – pobór wód z ujęć komunalnych zlokalizowanych w miejscowościach C., R. i G. za okres, w którym prowadzone było postępowanie administracyjnego w sprawie wydania pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód podziemnych, to jest po dniu 1 stycznia 2013r. jest niezwykle krzywdzące, a ustalona kwota należnej opłaty stanowi znaczne obciążenie finansowe. Spółka powołała się na art. 292 P.o.ś. stanowiący, że nie może być nałożona na podmiot korzystający ze środowiska opłata podwyższona w sytuacji, gdy upłynął wprawdzie termin, na który udzielono temu podmiotowi pozwolenia, ale nie została wydana decyzja stwierdzająca wygaśnięcie tego pozwolenia. Strona podnosiła, w oparciu o treść art. 138 P.w., że ustanie skutków pozwolenia wodnoprawnego w wyniku upływu czasu na jaki było ono wydane powinno kończyć się wydaniem stosownej decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia, natomiast w przedmiotowej sprawie usunięcie z obrotu prawnego pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód podziemnych z ujęć komunalnych nastąpiło decyzjami Starosty [...] dopiero w dniu [...]. W związku z powyższym się samo wygaśnięcie uprawnień z uwagi na upływ okresu obowiązywania pozwolenia nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji, gdyż istnieje ona nadal w sensie procesowym, a dopiero ostateczne decyzje o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia powoduje wyeliminowanie ich z obrotu prawnego, gdyż mają one charakter konstytutywny, a nie jak twierdził organ I instancji deklaratywny. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 276 ust. 1 P.o.ś. stwierdził, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Kolegium zaznaczyło, że problem na gruncie omawianej sprawy sprowadza się do tego, czy strona korzystała ze środowiska na początku 2013r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 135 ust. 1 P.w. pozwoleniewodno prawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenie pozwolenia wodno prawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony w drodze decyzji. Natomiast w sytuacji braku wymaganego zezwolenia podmiot korzystający ze środowiska podnosi opłaty podwyższone za pobór wód. Kolegium wskazało, że Spółka posiadała pozwolenia wodnoprawne, które zostały wydane na czas oznaczony do dnia 31 grudnia 2012r. Kolejne decyzje Starosty [...] zezwalające na pobór wód podziemnych w przywołanych miejscowościach zostały wydane dopiero w dniu [...], natomiast usunięcie z obrotu prawnego pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód podziemnych z ujęć komunalnych nastąpiło decyzjami Starosty [...] w dniu [...]. Organ odwoławczy przyjął, że stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego nie jest elementem decyzji w sprawie wydania tegoż pozwolenia i ma charakter jedynie deklaratoryjny. Kolegium opowiedziało się za stanowiskiem, że przepis art. 276 ust. 1 P.o.ś. jest jednoznaczny i jego brzmienie nie daje żadnych możliwości oceny przyczyn korzystania ze środowiska bez zezwolenia, nie uzależnia obowiązku ponoszenia podwyższonych opłat od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska nie posiadał takiego pozwolenia. W świetle obowiązujących przepisów niedopuszczalny jest pobór wody bez wymaganego pozwolenia, a podmiot podejmujący działania z naruszeniem tego zakazu powinien liczyć się z określonymi sankcjami administracyjnymi. Co prawda organ odwoławczy dostrzegł, że strona przed dniem wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego składała wnioski o wydanie nowych pozwoleń na czas określony, jednak nie można zapominać, że wskazane wnioski organ I instancji pozostawił bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych w terminie. Odnosząc się do argumentów odwołania, iż na podstawie art. 292 P.o.ś. nie może być nałożona na podmiot korzystający ze środowiska opłata podwyższona w sytuacji, gdy upłynął wprawdzie termin, na który udzielono pozwolenia, ale nie została wydana decyzja ostateczna stwierdzająca wygaśnięcie tego pozwolenia, Kolegium wskazało, że wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego następuje z mocy samego prawa, bez podejmowania jakichkolwiek czynności. Upływ terminu na jaki wydane zostało pozwolenie wodnoprawne powoduje z mocy prawa skutek materialno prawny, polegający na wygaśnięcia stosunku administracyjnego uprawniającego podmiot korzystający ze środowiska do zgodnego z prawem poboru wód. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. M., J. W., E. B. i M. M. wspólnicy Spółki Cywilnej działającej pod nazwą Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe "A" z siedzibą w Z. zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie i niewłaściwie zastosowanie art. 138 ust. 1 P.w. oraz art. 276 ust. 1 i art. 292 P.o.ś., polegające na przyjęciu, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska bez względu na okoliczności faktyczne i prawne. Nadto zarzucono naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez nie uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na jej wynik oraz art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wskazując na zasadność postawionych zarzutów strona skarżąca podniosła, że dysponowała pozwoleniami wodnoprawnymi, które zostały wydane na czas określony, do dnia 31 grudnia 2012r., gdyż decyzje stwierdzające wygaśnięcie poprzednich pozwoleń zostały wydane dopiero po tym, jak Starosta [...] wydał nowe pozwolenia wodnoprawne uprawniające Spółkę do pobierania wód. Powyższe prowadzi do wniosku, że nie było zatem okresu, w którym strona korzystałyby ze środowiska bez zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalności zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skutkować musiałby jej uchyleniem. Zasadniczy problem, jaki rysuje się na gruncie omawianej sprawy, sprowadza się do ustalenia czy organ I instancji prawidłowo określił podwyższoną opłatę za pobór wód w sytuacji gdy strona co prawda dysponowała takim pozwoleniem ale upłynął już okres jego ważności. Na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy istnieje potrzeba udzielenia odpowiedzi na pytania o to: czy po upływie terminu ważności udzielonego pozwolenia strona korzystała ze środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia i czy do czasu uzyskania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie dotychczasowego pozwolenia, co miało miejsce na mocy decyzji z dnia 15 lipca 2013r. były podstawy do naliczenia podwyższonej opłaty. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się za stanowiskiem, w myśl którego datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać. Strona zainteresowana może wprawdzie zgodnie z art. 138 P.w. ubiegać się o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia w drodze decyzji lub z urzędu, jednakże owa decyzja wyłącznie potwierdza wygaśnięcia pozwolenia i istniejący stan prawny, a zatem ma charakter deklaratoryjny. Stosownie do art. 135 pkt 1 P.w. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Jednocześnie przepis art. 138 tej ustawy stanowi, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony w drodze decyzji, przy czym decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku. W ocenie Sądu, podjęcie decyzji w trybie art. 138 P.w. ma jedynie charakter deklaratoryjny, potwierdzający już zaistniały stan prawny w postaci wygaśnięcia pozwolenia z mocy prawa. Akt deklaratoryjny nie stwarza zatem nowej sytuacji prawnej, a jedynie stwierdza powstanie takiej sytuacji z mocy prawa. Natomiast dla odróżnienia akt konstytutywny kreuje nowy stan prawny, o którym na gruncie omawianej sprawy nie może być mowy. Akty deklaratoryjne nie są więc same źródłem jakichkolwiek nowych praw lub obowiązków. Zgodnie z treścią art. 162 § 1 K.p.a. decyzja administracyjna wygasa w trzech przypadkach: gdy upłynie termin jej ważności; gdy stanie się bezprzedmiotowa; gdy została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku i nie został on dopełniony w wyznaczonym terminie. Tylko w drugim i trzecim przypadku organ, który wydał decyzję w I instancji, powinien stwierdzić wygaśnięcie dotychczasowej decyzji. W odniesieniu zaś do pierwszej przyczyny wygaśnięcia decyzji – upływu terminu jej ważności – nie jest konieczne stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowej decyzji, ponieważ z samej jej treści wynika, iż po upływie oznaczonego terminu decyzja ta nie pozostaje już w obrocie prawnym. Trzeba mieć też na względzie okoliczność, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie wcześniej wydanej decyzji ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Potwierdza ona jedynie, że w wyniku wystąpienia wskazanych przesłanek decyzja przestała obowiązywać (vide: T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, art. 162 K.p.a., PiP 1992, z. 7, s. 50). Wobec powyższego, zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenie przepisów P.w. nie mogą zostać uwzględnione. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się także do wykładni art. 276 ust. 1 P.o.ś. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż dokonując wykładni powyższego przepisu należy mieć na uwadze uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011r. w sprawie II OPS 2/11, w której wyrażono zapatrywanie, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 P.o.ś. przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że chociaż nie załatwienie przez właściwy organ w terminie tego rodzaju sprawy nie wyłącza samo przez się możliwości zastosowania art. 276 ust. 1 P.o.ś., to nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały. Stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z zasadą bezpieczeństwa prawnego, z zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Ponadto podniesiono, iż okoliczności, które powinien badać właściwy organ wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej, powinny uwzględniać nie tylko to czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie pozwolenia, czy wniosek był kompletny oraz kiedy podmiot wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia, lecz także to, czy jest to decyzja nieostateczna, czy też ostateczna, lecz zaskarżona do sądu administracyjnego. Oznacza to, że do przesłanki "braku wymaganego pozwolenia" należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, iż przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia. Tutejszy Sąd w pełni aprobuje zaprezentowane wyżej poglądy. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy spełnił zalecenia wynikające z powyższej uchwały przez co nie doszło do naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Kolegium ustaliło bowiem, że co prawda strona skarżąca złożyła do Starosty [...] wnioski o wydanie nowych pozwoleń wodnoprawnych dotyczących poboru wód z ujęć zlokalizowanych w miejscowościach C., R. i G.i jeszcze przed wygaśnięciem poprzednio udzielonych pozwoleń, a konkretnie w dniach 29 listopada 2012r., 30 listopada 2012r. i 3 grudnia 2012r., ale wnioski te zostały pozostawione bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie przez stronę braków formalnych w zakreślonym terminie. Kolejne wnioski o wydanie nowych pozwoleń wodnoprawnych dotyczących poboru wód z powyższych ujęć zostały już złożone po okresie ważności udzielonych pozwoleń wodnoprawnych. W tej sytuacji stwierdzić należy, że skoro strona skarżąca pozwolenia wodnoprawnego nie posiadała po dniu 1 stycznia 2013r to prawidłowe jest rozstrzygnięcie organów w przedmiocie określenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska. Nie budzi także zastrzeżeń wysokość ustalonej podwyższonej opłaty. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. LS