II SA/Łd 1184/02

Dnia 6 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi J.N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy w wyniku wznowienia zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. - Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] stwierdzającą, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie odmawiającą jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Starosta [...] decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla Spółdzielni Mieszkaniowej A. pozwolenia na budowę 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w dwóch zespołach oraz drogi dojazdowej na działki [...] obręb [...] przy ul. A w B. Każdy budynek o pow. zabudowy 102,95 m2, pow. użytkowej 117,80 m2, pow. całkowitej 144,65 m2, kubaturze 482,11 m3, sieci wodno - kanalizacyjnej, energetycznej, teletechnicznej z przyłączami. W dniu 18 stycznia 2002 r. J.N, J.N, J.N. i T.K. złożyli wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa i wnieśli o uchylenie decyzji. Pozwolenie na budowę został wydane z naruszeniem unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem teren przeznaczony pod budowę został wcześniej wywłaszczony pod budowę osiedla A, a teren ten miał być przeznaczony pod drogę osiedlową, ciągi piesze, plac zabaw. Zgodnie z treścią 136 § 1 w/w ustawy, wywłaszczona nieruchomość może być użyta na inny cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego następca prawny złoży wniosek o zwrot tej nieruchomości. Przepis ten zobowiązuje również właściwy organ do zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W stanie faktycznym sprawy organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę obowiązku tego nie dopełnił, a wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, zdaniem wnioskodawców, narusza ich interes prawny oraz naraża na poniesienie szkód i pozbawia przysługujących praw. Strona informowała inwestora o stanie prawnym nieruchomości oraz o tym, iż w razie wykorzystania jej na inny cel niż określony w wywłaszczeniu będą oni żądać zwrotu. Ponadto, w związku z planem budowy osiedla domków jednorodzinnych, zwracali się do organów z wnioskiem o zapewnienie im funkcjonalnego dojazdu od strony północnej do działek stanowiących ich własność. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Starosta [...] postanowieniem z dnia [...], Nr [...] wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z uzbrojeniem, udzielonego decyzją z dnia [...]. Po przeprowadzeniu postępowania, Starosta [...] decyzją z dnia [...] stwierdził, na podstawie art. 151 § 2 kpa, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa oraz w związku z art. 146 § 2 kpa odmówił jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ ustalił, iż planowana inwestycja graniczy bezpośrednio z działką nr [...], której właścicielką jest J.N. oraz z działkami nr [...] i [...], której współwłaścicielami są J.N., J.N. i T.K. Wynika z tego, iż osoby te miały przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, jednakże organ nie dopełnił tego obowiązku, a co za tym idzie pozbawił ich możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ podał, iż w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę inwestor - Spółdzielnia Mieszkaniowa A złożyła wszystkie wymagane dokumenty, tj. projekt budowlany, dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzut wnioskodawców dotyczył tego, iż właściwy organ, na podstawie regulacji art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), nie poinformował ich o innym przeznaczeniu terenu niż ten określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem organu orzekającego, taki obowiązek miał Zarząd Miasta B., ponieważ grunt znajduje się w użytkowaniu wieczystym inwestora, ale został skomunalizowany i obecnie stanowi własność Gminy Miasta B.. Organem taki nie jest więc organ wydający pozwolenie na budowę. Starosta [...] ustosunkowując się do kolejnego zarzutu wniosku, a dotyczącego braku zapewnienia dojazdu do drogi publicznej podał, iż działki nr [...] i [...] na całej swojej długości granicy południowej przylegają do drogi powiatowej, czyli do Placu Wolności. Nie można więc uznać, iż właściciele tych działek są pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Działka nr [...], której właścicielką jest J.N. również od południowej strony przylega do Placu Wolności. Na całej swojej długości jest zabudowana domem mieszkalnym, który posiada od strony Placu Wolności wejście, brak jest w nim wjazdu bramowego, ale zabudowa przy Placu jest zabudową pierzejową i także inne budynki nie posiadają od tej strony wjazdu bramowego. Dlatego organ orzekający, dążąc do zawarcia ugody, chciał zapewnić właścicielce działki dojazd. Nie doszło jednak do jej zawarcia, ponieważ wnioskodawcy żądali zwrotu części działki, co wykracza poza kompetencje organu. A ponieważ inwestor cały czas wyraża chęć przedłużenia, wzdłuż projektowanej zabudowy, drogi dojazdowej do nieruchomości J.N., organ przyjął, iż osoba ta ma zapewniony dojazd do drogi publicznej. Istnieje jeszcze, zdaniem organu jeszcze jedna możliwość wykonania takiego dojazdu, jako wspólnego dla posesji wnioskodawczyni i działki nr [...], która stanowi własność dzieci J.N. Z akt sprawy wynika, iż wnioskodawcy ubiegają się o zwrot części działki wywłaszczonej w 1984 roku, co nie ma jednak wpływu na prowadzone postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Nie ma bowiem bezpośredniego związku między postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę, a postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Reasumując organ uznał, iż postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, ponieważ nie zapewniono stronom możliwości czynnego w nim udziału, jednakże analiza żądań i wniosków stron wskazuje, iż podjęto by takie samo rozstrzygnięcie jak decyzja z dnia [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji J.N., J.N., J.N. i T.K. wywodzili, iż regulacja przepisów prawa budowlanego nakazuje tak projektować, budować i utrzymywać obiekty, aby zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym w szczególności zapewnić dostęp do drogi publicznej. Działki odwołujących są faktycznie pozbawione dostępu do drogi publicznej, co jest konieczne. Proponowanie J. N. zorganizowania dojazdu przez działkę stanowiącą własność jej dzieci jest, zdaniem odwołującej się, niestosowne i pozbawiłoby funkcjonalności działkę nr [...]. Zabudowa placu Wolności, owszem ma charakter pierzejowy, ale nie jest prawdą, że część budynków nie posiada wjazdów bramowych. Zdaniem odwołujących się, zapewnienie dojazdu do drogi publicznej musi wynikać z projektu budowlanego. Ponadto inwestycja do czasu rozstrzygnięcia wniosku o zwrot nieruchomości nie powinna być realizowana, ponieważ nie jest spełniony warunek, o którym mowa w regulacji art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie datowane na [...]. W uzasadnieniu organ dowodził, iż z dokumentacji wynika, że budynek został zaprojektowany w odległości 11,15 m od północnej granicy działek wnioskodawców, nie narusza zatem istotnych interesów sąsiadów, o których mowa w regulacji art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Zdaniem organu ochronę osób trzecich przewidzianą w ustawie realizuje się poprzez przepisy techniczno - budowlane, a zatem o naruszeniu takich interesów można mówić tylko wówczas, gdy zostały naruszone konkretne przepisy. Wbrew twierdzeniu strony nie został zlikwidowany dojazd do drogi publicznej, gdyż w rzeczywistości dojazd taki nie istniał. Pozostałe zarzuty odwołania również nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ dotyczą innej materii prawa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.N., J.N, J.N, T.K. wyjaśnili, iż wszystkie argumenty zostały szczegółowo określone w odwołaniu. Działanie organu polegające na nie zapewnieniu dojazdu do drogi publicznej narusza unormowanie prawa budowlanego. Błędne jest stanowisko organów mówiące o tym, że ich posesja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Organ odwoławczy przytoczył w uzasadnieniu decyzji argumenty odwołania, do których to organ nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co zdaniem skarżących stanowi naruszenie unormowania art. 7, 8, 12 § 1 oraz 107 § 3. Organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę naruszył ponadto unormowanie art. 97 § 1, gdy dowiedział się o innym toczącym się równolegle postępowaniu. W konkluzji skarżący wnieśli o "uchylenie bądź zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, tak aby zapewnić im dojazd do działek". Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi odrzucił skargi: J. i J. N. oraz T.K. Skargi te wniesione bowiem zostały z przekroczeniem ustawowego terminu. W odpowiedzi na skargę J.N. strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a podniesione przez skarżącego zarzuty w żadnym zakresie nie mogą podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji. Należy przede wszystkim podkreślić, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miało jakiegokolwiek znaczenia postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozostającej obecnie w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej A, a na której realizowana jest inwestycja objęta pozwoleniem na budowę. Organ administracji nie był zatem – jak sugeruje skarżący - zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 kpa. Obowiązkiem właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej było natomiast ustalenie, czy Spółdzielnia Mieszkaniowa A jako inwestor spełniła wszystkie wymagania warunkujące zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę, a przewidziane przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. Zmianami) oraz aktów wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zmianami). Organ ten w myśl art. 35 ust. 1 powołanej ustawy, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zobligowany jest sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami techniczno – budowlanymi, a nadto kompletność projektu budowlanego, posiadanie przez inwestora wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Art. 35 ust. 2 ustawy upoważnia również organ do badania zgodności projektu architektoniczno – budowlanego z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami w zakresie określonym w art. 5. Zgodnie z powołanym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przepisem art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z późn. zmianami ), w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie skarżący zmierzał do wykazania, że wydana przez organ administracji architektoniczno – budowlanej decyzja o pozwoleniu na budowę narusza jego uzasadniony interes jako osoby trzeciej, o którym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jako że projektowana inwestycja uniemożliwi w sposób trwały dojazd do działek, których jest współwłaścicielem od strony północnej. Projekt nie przewiduje bowiem urządzenia takiej drogi, co jest sprzeczne z wcześniejszymi ustaleniami i "porozumieniem" co do wytyczenia takiej drogi. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że J.N. jest współwłaścicielem działek oznaczonych nr [...] i [...], które nie są zabudowane i które mają dostęp do drogi publicznej od strony południowej, jaką jest Plac Wolności. Fakt nieformalnego korzystania przez skarżącego z dojazdu do wskazanych działek od strony północnej (drogą nieutwardzoną ), z którego korzystał za przyzwoleniem obecnego użytkownika wieczystego gruntu ( inwestora) nie rodzi po jego stronie jakiegokolwiek uprawnienia do wytyczenia takiej drogi w projekcie budowlanym. Skarżący ma bowiem dostęp do drogi publicznej od strony południowej (Placu Wolności) i dostępu tego nie został pozbawiony. Interes jego w świetle art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie został zatem naruszony. Powoływanie się natomiast przez skarżącego na potencjalne zagrożenie związane z ewentualnym zniesieniem współwłasności działek w przyszłości poprzez ich fizyczny podział jako stricte hipotetyczne i nie poparte jakimkolwiek obiektywnym argumentem nie mogło mieć żadnego znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w ustalonym stanie faktycznym organ administracji architektoniczno – budowlanej nie mógł odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego złożonego przez inwestora i wydania pozwolenia na budowę, gdyż inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane przepisami prawa, a projektowana inwestycja nie narusza obiektywnie uzasadnionego interesu osób trzecich, w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko organu I instancji podzielone przez Wojewodę [...], że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i w tej sytuacji należało w oparciu o art. 146 § 2 kpa odmówić jej uchylenia. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ), skargę jako bezzasadną oddalił.