II SA/Łd 1185/11

Dnia 28 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. P. od decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...], stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...], Nr [...] i odmówiło uchylenia tej decyzji z przyczyny określonej w art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą: Przebudowa nawierzchni ciągu drogi gminnej Nr [...] we wsi L. (K.), gm. Ł. o długości ok. 1 km zlokalizowanej na terenie działek Nr ewid. [...] – obręb L. W dniu 14 marca 2011 roku A. P., właścicielka działki Nr ewid. [...] złożyła wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...], Nr [...] wznowił na żądanie A. P. postępowanie zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia wcześniejszej decyzji przez organ odwoławczy, organ I instancji decyzją z dnia [...], Nr [...], po wznowieniu postępowania uchylił własną ostateczną decyzję z dnia [...] oraz orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą: Przebudowa nawierzchni ciągu drogi gminnej Nr [...] we wsi L. (K.), gm. Ł. o długości ok. 1 km zlokalizowanej na terenie działek Nr ewid. [...] – obręb L. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając, iż strony postępowania nie zostały zawiadomione w sposób prawidłowy, gdyż obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało publicznie ogłoszone w siedzibie organu I instancji, a nie w miejscowości, w której zamieszkują adresaci zawiadomienia. Na tej podstawie organ uznał, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji. W dalszej części uzasadnienia organ merytorycznie odniósł się do wniosku inwestora i wyjaśnił, iż środowiskowe uwarunkowania inwestycji oraz jej usytuowanie i rozmiar, jak i fakt, że zachowanie na etapie projektowania i realizacji inwestycji wszystkich założeń technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie spowoduje ujemnego oddziaływania na środowisko. W odwołaniu od powyższej decyzji A. P. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wskazała, iż organ na wcześniejszym etapie postępowania przesądził o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Zdaniem odwołującej się, budowa drogi o nawierzchni twardej o długości ponad 1 km zakwalifikowana jest jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zatem uzyskanie stosownej decyzji w tym zakresie jest obligatoryjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania od decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...], wydało decyzję stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] i odmówiło uchylenia tej decyzji z przyczyny określonej w art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał m. in. przepis art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparty został o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek strony oraz ustalenia dokonane przez organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego stanowiły podstawę do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania jest wyłącznie aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie wyjaśniające – rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz w razie pozytywnego wyniku tych czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że skoro w ocenie organu I instancji zachodziła podstawa do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, to kolejny etap postępowania w sprawie winien zmierzać do ustalenia, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie z treścią art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego, na drugim etapie wznowionego postępowania mogą zapaść jedynie następujące rodzaje rozstrzygnięć administracyjnych, tj. decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej wobec braku podstaw do wznowienia lub decyzja o uchyleniu dotychczasowej decyzji łącznie z orzeczeniem o istocie sprawy, bądź decyzja ograniczająca się do stwierdzenia, iż dotychczasowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa i wskazaniem okoliczności, z powodu których odmawia się uchylenia decyzji dotychczasowej. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wydał rozstrzygnięcie, które swoją treścią wykracza poza ramy powołanego art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchylając bowiem własną ostateczną decyzję wydał w tej sprawie identyczne rozstrzygnięcie jak to, które było przedmiotem uchylonej decyzji. Skoro istniały podstawy do twierdzenia, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to organ winien ograniczyć się do stwierdzenia, iż dotychczasowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa i wskazania tej okoliczności jako podstawy odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Odwołująca się, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, była stroną postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z uwagi na wadliwe zawiadomienie przez organ I instancji o wydanej decyzji, nie może budzić wątpliwości, że odwołująca się została bez własnej winy pozbawiona udziału w tym postępowaniu. Skoro adresatem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach byli mieszkańcy odrębnej miejscowości, nie można było uznać za skuteczne doręczenia decyzji dokonanego poprzez wywieszenie tego aktu na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu I instancji, w innej miejscowości. W tym stanie rzeczy bezspornym jest, że zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadnia wznowienie postępowania. Nie jest to jednakże tożsame z uchyleniem decyzji, której wznowienie dotyczy. Jak wskazywał wcześniej organ, stosownie do brzmienia art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie z regulacją art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie organu odwoławczego, mimo wadliwego rozstrzygnięcia, uzasadnienie decyzji I instancji jednoznacznie przesądza, że po wznowieniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla planowanej przebudowy drogi mogłaby zapaść wyłącznie taka sama decyzja, jak ta której dotyczy wznowienie postępowania. W dalszej części argumentacji organ powołując się na przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) ocenił, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest prawidłowa i zawiera wszystkie niezbędne elementy. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ przede wszystkim podkreślił, że organy nie kwestionowały potrzeby wydania decyzji z dnia [...]. Decyzja ta jest decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stosownie do treści art. 84 ust. 1 ustawy, stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Obligatoryjnie ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się wyłącznie w odniesieniu do przedsięwzięć, które zawsze znacząco oddziałują na środowisko. Planowana przebudowa do tej kategorii nie należy. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określona w art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie istnienia tej przesłanki dokonane zostało na podstawie przeprowadzonego przez organ rozumowania, po przyjęciu hipotetycznego założenia, że nie zapadła decyzja ostateczna kończąca postępowanie, które zostało wznowione. Artykuł 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązuje organ – w razie oceny, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej – do odmowy jej uchylenia i zastosowania rozstrzygnięcia określonego w art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego A. P. wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego (art. 71 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) oraz prawa procesowego (art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W motywach skargi jej autora podniosła zarzuty tożsame z zaprezentowanymi w odwołaniu wskazując nadto, iż inwestycja wymaga wycięcia kilkudziesięciu drzew rosnących na jej działce, w sytuacji gdy po przeciwnej stronie drogi działka jest niezalesiona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podane w jej uzasadnieniu. Na wstępie podać należy, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność (zgodność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu Postępowania Administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W przedmiotowej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co poskutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych, jednakże podkreślenia wymaga, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnić należy, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 roku, sygn. akt I OSK 170/10 – publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie CBOSA). Ważne jest również, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. Skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 roku, II OSK 2226/10 oraz z dnia 8 lipca 2010 roku, I OSK 170/10 – dostępne w CBOSA). W dalszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż przez rażące naruszenie prawa rozumie się sytuację, gdy istnieje podstawa prawna do wydania aktu, a rozstrzygnięcie zawarte w tymże akcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których akt został wydany, lub które uprawniały organ do wydania rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samym akcie od chwili jego wydania, a więc treść decyzji czy postanowienia musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść wydanego rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Organ ten w kwestionowanej w skardze decyzji, w punkcie pierwszym, stwierdził wydanie z naruszeniem prawa przez organ I instancji ostatecznej decyzji z dnia [...]. Natomiast w punkcie drugim Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło uchylenia decyzji z dnia [...] z przyczyny określonej w art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzja z dnia [...] to ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana na mocy ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] zostało wznowione przez organ I instancji. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania organ I instancji wydał decyzję datowaną na dzień [...]. Odwołanie strony odnosiło się właśnie do tej decyzji, na co wskazuje także sformułowanie sentencji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tymczasem, jak można zauważyć, organ odwoławczy mimo iż prowadził postępowanie odwoławcze odnoszące się do decyzji organu I instancji z dnia [...], w swoim orzeczeniu odniósł się wyłącznie do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...]. W tym miejscu zwrócić także należy uwagę na treść przepisu art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie I instancji w całości albo w części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Organ odwoławczy podstawą prawną swojego rozstrzygnięcia uczynił przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten umożliwia organowi odwoławczemu uchylenie decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie takiej decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji. Dokonując zestawienia zacytowanego wcześniej rozstrzygnięcia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i treści przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego bezspornie stwierdzić należy, iż treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy nie mieści się w ramach prawnego umocowania w treści powołanego przepisu. Z tego powodu Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego jest dotknięta wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W konkluzji wyjaśnić należy, iż powołane podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji skutkują tym, że w chwili obecnej przedwczesne jest odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, a niewątpliwie dotyczących merytorycznych podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Argumenty skarżącej będą przedmiotem rozważań organu odwoławczego, który po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku zobowiązany będzie do ponownego merytorycznego rozpoznania odwołania. Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A.D.