II SA/Łd 1186/13

Dnia 22 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...]. LS II SA/Łd 1186/13 Uzasadnienie Prezydent Miasta R. Decyzją [...] z dnia [...] odmówił przyznania D. Z. specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę Z. Z., w okresie od 1 lipca do 31 października 2013 roku. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że matka wnioskodawczyni, Z. Z. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności od dnia 6 lutego 2006 roku. Orzeczenie o niepełnosprawności wskazuje na konieczność sprawowania stałej opieki w związku z niemożliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie organ ustalił, że D. Z. spełnia kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie świadczenia. Wynosi ono 623 zł, podczas gdy dochód w rodzinie D. Z. to 442,70 zł na osobę. Wnioskodawczyni w okresie maj – październik 2009 roku była zatrudniona w firmie krawieckiej, umowa wygasła z upływem okresu, na który została zawarta. W związku z tym brak bezpośredniego związku przyczynowo – skutkowego miedzy rezygnacją wnioskodawczyni z zatrudnienia a stanem choroby matki wnioskodawczyni. W uzasadnieniu organ wskazał na inne formy pomocy, o które może ubiegać się wnioskodawczyni. Rozstrzygnięcie powyższe, po rozpoznaniu odwołania D. Z., utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Organ odwoławczy przytoczył ustalenia faktyczne organu I instancji. Dodatkowo wskazał, że D. Z. miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony od dnia 10 marca 2010 roku. Kolegium uznało za trafne stanowisko organu I instancji, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a tym samym nie spełnia przesłanek określonych w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm ). W skardze do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Łodzi D. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła organom prowadzącym postępowanie niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych – daty rzeczywistego pogorszenia stanu zdrowia matki, które wykluczyło podjęcie przez nią zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, przytaczając wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie braku podstaw do jej uwzględnienia sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W świetle tak zakreślonej kognicji sądu administracyjnego skarga jest uzasadniona. W postępowaniu, poddanym kontroli sądu doszło bowiem do naruszenia prawa materialnego, którego następstwem jest wadliwość zaskarżonej decyzji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowią przepisy stawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej powoływanej jako u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy, o który ubiega się skarżąca, jest nowym świadczeniem wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej m.in. ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Jednocześnie z mocy ustawy zmieniającej stosownie do art. 16a ust.1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Analizując powyższą przesłankę należy zgodzić się ze stanowiskiem, iż celem powyższego świadczenia – podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Ustawa o świadczeniach rodzinnych wymaga, aby dochód w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie nie przekraczał 623 zł na osobę (art. 16a ust.2 u.ś.r.) Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organy nie kwestionują, że skarżąca spełnia większość przesłanek, warunkujących przyznanie świadczenia. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529), na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki. Niesporne jest, że matka skarżącej Z. Z. wymaga stałej opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ma orzeczony trwały stopień znacznej niepełnosprawności. Organy trafnie również ustaliły, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego Istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sąd dostrzega przy tym różnicę w redakcji przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w treści przepisu art. 16a, regulującego specjalny zasiłek opiekuńczy i art. 17 u.ś.r. regulujący świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku spornego zasiłku ustawodawca wymaga rezygnacji z zatrudnienia, w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego przepis stanowi o rezygnacji z zatrudnienia bądź jej niepodejmowaniu. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie interpretacja przepisu art. 16a ust. 1 ustawy, oparta li tylko na wykładni literalnej nie zasługuje na akceptację. Organy przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Co istotne w rozpoznawanej sprawie, zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały osoby występujące o specjalny zasiłek opiekuńczy na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Niezwykle istotną okolicznością jest przy tym fakt, że skarżąca od marca 2010 roku otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne, przyznane jej na czas nieokreślony także z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Będąc beneficjentką świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła podejmować zatrudnienia, wiązałoby się to automatycznie z utratą prawa do świadczenia. Z woli ustawodawcy uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 roku. Natomiast organ nie ustalił, aby zmianie uległy przesłanki po stronie skarżącej czy jej matki. W szczególności z akt nie wynika, aby zmianie uległ stopień i zakres niepełnosprawności Z. Z. w stopniu, umożliwiającym skarżącej podjecie zatrudnienia. W takiej zaś sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013 roku organ winien traktować ją jako osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ostateczna decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne bezterminowo oznacza bowiem, że organ ustalił spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przesądził tym samym, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Taki stan trwał aż do wygaszenia z dniem 30 czerwca 2013 roku z mocy prawa uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego.. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie sądu dla przyznania uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego wystarczającym jest ustalenie, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia (przy zaprezentowanej wyżej wykładni tego pojęcia) już w dacie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Idąc tokiem rozumowania organu, przyjmując wąską wykładnię rezygnacji z zatrudnienia należałoby oczekiwać od osoby korzystającej ze świadczenia pielęgnacyjnego, że po 30 czerwca 2013 roku powinna podjąć jakiekolwiek zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. choćby na kilka dni, aby móc wypełnić przesłankę rezygnacji z zatrudnienia. Takie skutki zaprezentowanej przez organy wykładni przepisu art. 16a u.ś.r. są nie do pogodzenia z zasadami państwa prawa. Trudno oczekiwać, aby skarżąca w niezmienionym stanie faktycznym, związanym z koniecznością stałej opieki nad matką, czyniła próby podjęcia zatrudnienia na krótki okres tylko i wyłącznie w związku ze zmianą kodyfikacji, li tylko w celu uzyskania statusu osoby, która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Działaniem nielicującym z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji R.P.) byłoby forsowanie takiej interpretacji omawianego przepisu, która upatrywałaby w powyższej regulacji podstawy do jedynie formalnego, a w rzeczywistości wyłącznie fikcyjnego podjęcia zatrudnienia, wykonywania pracy zarobkowej, lub uzyskania statusu bezrobotnego (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 15 października 2013 roku w sprawie II SA/Łd 815/13). Reasumując, sąd przyjmuje za w pełni zasadną tezę, że także w rozumieniu art. 16 a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych rezygnacja z zatrudnienia obejmuje dwie kategorie zachowań – zaprzestanie uczestniczenia w jakimś działaniu, jak i niepodejmowanie tego działania (np. rezygnacją jest zaprzestanie uczestniczenia w przedsięwzięciu, jak i niepodjęcie uczestnictwa w ogóle). Innymi słowy przesądzające znaczenia ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego czy też niepodejmowanie pracy (tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 26.09. 2013r. w sprawie III SA/Gd 630/13, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 13.09.2013r. w sprawie II SA/Łd 599/13, odmiennie WSA w Łodzi w wyroku z dnia 13.08.2013r. w sprawie II SA/Łd 585/13). Oczywiście każda z tych kategorii rezygnacji musi być związana z koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. Należy też zwrócić uwagę na przepis art. 16a ust. 8 ustawy, który enumeratywnie wylicza podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Faktyczne sprawowanie opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową, daje podstawy do ustalenia, iż została spełniona przesłanka wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 u.ś.r. do uznania, że strona zrezygnowała z zatrudnienia (tak WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 8 sierpnia 2013 roku, sygn akt. II SA/Go 516/13, lex nr 1360596, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 roku w sprawie II SA/Bd 436/13, lex nr 1343998). Także odwołanie się do wykładni przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ugruntowanej w orzecznictwie sądowo administracyjnym na tle art. 17 u.ś.r. wydaje się uzasadnione chociażby istotą obydwu tych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne ma na celu rekompensatę finansową dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Analogicznie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.) przyznanie tej rekompensaty jest wsparciem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny. Osoby te zobowiązane są do sprawowania pieczy nad bliskimi czy alimentacji z mocy unormowań kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ale przejmując na siebie cały ciężar opieki, zwalniają w tym zakresie Państwo z obowiązku pieczy nad niepełnosprawnym członkiem społeczeństwa. W ocenie sądu ta zbieżność pozwala na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Zaprezentowany w niniejszej sprawie pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku, II SA/Łd 514/13, z dnia 15 października 2013 roku, II SA/Łd 815/13; z dnia 13 grudnia 2013 roku, II SA/Łd 1098/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 roku, III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, IV SA/Po 645/13 oraz inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych rozważań wynika, ze trafny jest zarzut skarżącej, iż organy nie wyjaśniły okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), mające znaczenie dla podjęcia trafnego rozstrzygnięcia. Sama konstatacja, że skarżąca w chwili złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy nie była osobą rezygnującą z zatrudnienia pomija ważny fakt, że składając wniosek w czerwcu 2013 roku była beneficjentką świadczenia pielęgnacyjnego, co z jednej strony wykluczało możliwość podjęcia pracy, z drugiej zaś winno skłonić organ do traktowania skarżącej jako osoby, która zrezygnowała z zatrudnienia. Jak trafnie zauważa skarżąca, organ nie podjął próby wyjaśnienia, czy w dacie pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego bądź w momencie wygaśnięcia decyzji stan zdrowia jej matki uległ zmianie w stopniu ograniczającym konieczność sprawowania trwałej opieki. Zważywszy treść orzeczenia o niepełnosprawności z 2006 roku wydaje się to nieprawdopodobne, ale dopiero takie ustalenie uprawniałyby organ do przyjęcia, że w dacie składania wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy skarżąca była zwolniona z obowiązku stałej opieki nad matką. Ponadto organ wadliwie zastosował wąską wykładnię przesłanek określonych w przepisie art. 16a ust.1 u.ś.r Z uwagi zatem na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. Z art. 135 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany będzie uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, dotyczące celowości uzupełnienia postępowania wyjaśniającego oraz interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia", a następnie w sposób prawidłowy zastosować art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny. a.tp.