II SA/Łd 1188/14

Dnia 26 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant: sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 roku przy udziale - sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego W. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Decyzjami z dnia [...], nr [...] i numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołań odpowiednio W. M. i J. M., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. – oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 647 z zm.) – powoływanej dalej także jako: "ustawa", uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (budynki jedno- i dwulokalowe) i wolnostojącej (budynki dwulokalowe) oraz budynku usługowego (sklep spożywczy o powierzchni sprzedaży do 150,00 m2) przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości przy ul. A18 w Ł. (działki nr: 316/10, 316/11 oraz działki i fragmenty działek drogowych nr: 1/15,1/23,1/44 w obrębie [...]), a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W jednobrzmiących uzasadnieniach decyzji, Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło zasady ustalania warunków zabudowy dla inwestycji, określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) – powoływanym dalej jako: "rozporządzenie". Podniesiono również, że organ odwoławczy orzekał już w przedmiotowej sprawie, wydając w dniu [...] decyzję nr [...], zawierającą zalecenia dla organu I instancji. Podkreślono, że planowana inwestycja spełnia wymogi, o jakich mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające wykazało bowiem, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w powyższym przepisie. Mianowicie: zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Ustalone decyzją, docelowe parametry planowanych budynków, zachowują cechy urbanistyczne i architektoniczne budynków mieszkalnych na działkach poddanych analizie. Nadto, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Jednakże, zdaniem Kolegium, kontrowersja obejmuje kwestię uchybień co do sposobu wyznaczenia parametrów nowej zabudowy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy podkreślił, że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy również nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Co do zasady, ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości, co jednak nie może w istocie prowadzić do dowolności w zakresie określanej wartości. Wiąże się to z tym, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. W ocenie organu II instancji, określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od - do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej, co jednak oczywiście nie może powodować sytuacji, że wartości graniczne (od - do) są tak odległe, że w istocie pozostawiają parametr niedookreślony. Za niedopuszczalne natomiast uznano określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (czy tak jak określono w decyzji do..., nie więcej... itp.) albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Na tej podstawie Kolegium uznało, że parametry planowanej inwestycji nie odpowiadają warunkom, wynikającym z rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast obszar analizowany został prawidłowo wytyczony. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał również prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Prawidłowo też przyjęto, że z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia, inwestycja ta jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Uchybienia dotyczą natomiast wskazania parametrów inwestycji. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył W. M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia sprawy, interesu stron i poczynienia nieprawidłowych ustaleń faktycznych co do przesłanek "dobrego sąsiedztwa" planowanej inwestycji, w odniesieniu do parametrów aktualnej zabudowy. Zarzucił również naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jakie konkretne i istotne okoliczności winny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się w zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania i poprzestanie na ogólnych sformułowaniach, bez odniesienia do konkretnych okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy za chybione uznał zarzuty W. M., skierowane przeciwko decyzji ustalającej warunki zabudowy, które dotyczyły ustaleń co do spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" planowanej inwestycji oraz wytyczenia "obszaru analizowanego". W ocenie skarżącego, organ administracji przyjął do analizy obszar większy, aniżeli trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, bez jednoczesnego wskazania wielkości tego terenu i przyczyn, które przemawiały za przyjęciem konkretnej wielkości obszaru poddawanego analizie. Osiedle "B", na którym znajduje się zabudowa spełniająca, zdaniem organu II instancji, warunek "dobrego sąsiedztwa", stanowi wydzielony architektonicznie i funkcjonalnie teren, w granicach ulic C, D i E. Obszar ów jest oddalony od planowanej inwestycji na odległość znacznie przekraczającą trzykrotną szerokość terenu działki objętej wnioskiem inwestora, a nadto oddzielony od niej ulicami E i F. Z tych względów nie można mówić o spełnieniu warunku określonego w art. 61 ust. 1 ustawy. Jeżeli bowiem obszar analizowany służyć ma do wskazania "działek sąsiednich", spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedztwa to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni, czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Ponadto, zdaniem skarżącego, w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło też uwagi zawarte w uprzedniej decyzji tegoż organu administracji z dnia [...], nr [...], uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazano tam, że zakwalifikowanie zabudowy szeregowej, jaką planuje inwestor - do kategorii budynku mieszkalnego nie oznacza, że tego typu zabudowa jest zgodna z formą architektoniczną najbliższej zabudowy sąsiedniej, gdzie faktycznie dominują budynki wolnostojące. Planowane budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej posiadają elewację frontową szeroką na ponad 20 metrów, a zatem zdecydowanie więcej aniżeli aktualna okoliczna zabudowa. W takiej sytuacji nie sposób nie uznać, że planowane zamierzenie inwestycyjne burzy ład architektoniczny, chroniony przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem funkcja architektoniczna i społeczna budynków w zabudowie szeregowej (o relatywnie dużych gabarytach) jest odmienna od zabudowy jednorodzinnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, gdy z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że działka, na której zaplanowano inwestycję, położona jest w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna różni się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na terenie o zabudowie jednorodzinnej stanowiłoby naruszenie, wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasady "dobrego sąsiedztwa". W ocenie skarżącego, postępowanie dowodowe przed organem II instancji nie doprowadziło do zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszelkich mających znaczenie prawne faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Dotyczy to zwłaszcza usytuowania planowanej inwestycji, jej odległości od osiedla "B", rodzaju najbliższej zabudowy, oddzielenia od osiedla "B" kwartałem ulic. Nadto, uzasadnienie skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przeważającej mierze powołuje się na okoliczności o charakterze ogólnym, nie odnosząc się do indywidualnego przedmiotu sprawy, a co istotniejsze uzasadnienie nie zawiera odniesienia do zarzutów skarżącego, w tym przede wszystkim dotyczących nieprawidłowego wytyczenia obszaru analizy urbanistycznej. W tej mierze uzasadnienie Kolegium sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że planowana inwestycja spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uniemożliwia to konkretyzację i ocenę stanowiska organu II instancji, co uzasadnia uchylenie skarżonej decyzji. Skarżący podniósł także, że nieprecyzyjne, w aspekcie art. 138 § 2 k.p.a., jest także stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie uchybień decyzji ustalającej warunki zabudowy w kwestii sposobu wyznaczenia parametrów planowanej inwestycji. Nie kwestionując zasadniczej tezy organu II instancji, iż oznaczenie tych parametrów nastąpiło wadliwie, to zakres i ogólność sformułowań w tym zakresie uchybia, zdaniem skarżącego, art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. Konsekwencją tego zaniechania może być przewlekłość postępowania i narażenie skarżącego na zbędne, dalsze koszty. Z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika bowiem, które parametry uznane zostały za określone w sposób nieprawidłowy i w jakim kierunku winno zmierzać ich uzupełnienie. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zaskarżona do sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Ł. i przekazująca temuż organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia narusza w sposób istotny przepisy postępowania, co powoduje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że od decyzji organu I instancji zostały złożone odwołania pochodzące od W. M. i J. M. Organ odwoławczy merytorycznie rozpoznał oba odwołania, wydając w tym zakresie dwie odrębne decyzje. Naruszył tym samym dyspozycję art. 138 k.p.a. stanowiącego, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). Kategoryczne sformułowanie przepisu art. 138 § 1 i 2 k.p.a., nie pozwala organowi odwoławczemu wydać kilku decyzji, po rozpoznaniu kilku odwołań, lecz wskazuje, że organ "wydaje decyzję". Oznacza to, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez wiele podmiotów, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela wypracowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych stanowisko, że w przypadku, gdy od decyzji organu I instancji złożonych zostaje wiele odwołań, organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a., wydaje jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. (por. pkt 1 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07 - Lex nr 513841). Jeżeli natomiast organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego odwołania wniesionego przez inną osobę. Dlatego uznać należy, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 450/07 - Lex nr 518832, oraz w Łodzi z dnia 16 marca 2010 r., II SA/Łd 79/10, LEX nr 605686). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań skutkuje zaś tym, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako wydana bez podstawy prawnej) – vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1230/04 (LEX nr 176134) oraz z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09 (LEX 746416), powołane w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/11 (LEX nr 1121207). Wadę procesową zaskarżonej decyzji stanowi również nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, dostępny w M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27 października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nieprawidłowe, w każdym zaś razie za nienależycie uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., uzasadniając rozstrzygniecie, dokonało krytycznej analizy motywów zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Ł., wskazując na nieprawidłowe (niedostatecznie dookreślone) ustalenie paramentów planowanej inwestycji. Jednocześnie nie wskazano naruszenia przepisów postępowania, którego dopuścić się miał organ I instancji, a które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu spawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., określając uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego wymaga natomiast, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem organ odwoławczy tyko kwestionował rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz nie wskazywał na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym oraz okoliczności, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie i winny zostać wyjaśnione w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ I instancji, to powinien wydać decyzje reformacyjną. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r., sygn.akt II OSK1242/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1291867). Wskazane wyżej procesowe wady zaskarżonej decyzji rodziły potrzebę jej wyeliminowania z obrotu prawnego wraz z decyzją tożsamej treści, wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu odwołania J. M.. Niezależnie od tego, biorąc pod uwagę zasady ekonomiki procesowej, za celowe uznano odniesienie do, spornej w niniejszej sprawie, wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy analizie zatem ustawowych przesłanek dobrego sąsiedztwa, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tak więc do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy wziąć pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją jak i działki mające dostęp do tej drogi publicznej za pośrednictwem innych dróg (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 331606 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiNSA 2006/2/54 i z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 577/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się również za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (w zabudowie wolnostojącej, zbliźniaczonej czy szeregowej), jak również wielorodzinnym. A towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, czy urządzenia rekreacyjne. Nieuprawnione jest zawężające interpretowanie pojęcia funkcji zabudowy np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Sąd podziela w tym względzie pogląd doktryny, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 501). Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej" oraz "kontynuacji funkcji" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w powoływanym już wyżej, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu, oczywiście z uwzględnieniem cech nowej zabudowy określonych szczegółowo w powoływanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób też zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że cech dla nowej zabudowy nie można określać w "powiększonym" obszarze analizowanym, gdyż ustawodawca zawarł jedynie warunki co do minimalnych odległości granic obszaru analizowanego. Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, następuje natomiast w oparciu o dane zebrane dla całego obszaru analizowanego. Bierze się przy tym pod uwagę wszystkie działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, znajdujące się w obszarze analizowanym. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...], uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi na kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano zaś rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu. Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. winno podjąć stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne oraz uzasadniając je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. a.tp.