II SA/Łd 1189/05

Dnia 8 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2006 roku sprawy ze skargi Powiatu Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] znak [...] Burmistrz Miasta O. po rozpatrzeniu wniosku J. S. - właścicielki działki nr 312, położonej w O. przy ul. A 14, na podstawie art. 93 ust.1-3 , art. 96 ust. 1,4, art. 97 ust.1, art. 98, art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. 2000 nr 46 poz. 546 z późniejszymi zmianami) , § 2, § 7, § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 roku w sprawi trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25 poz.130) oraz art. 104 K.p.a. orzekł: 1) o zatwierdzeniu projektu podziału tej działki na działki o numerach: 312/1 o powierzchni 399 m2, 312/3 o powierzchni 1100 m2; 312/4 o powierzchni 1100 m2; 312/5 o powierzchni 1474 m2 i 312/6 o powierzchni 871 m2; 2) o konieczności zapewnienia dostępu do ulicy A dla nowo powstałych działek: 312/2, 312/3, 312/4 i 312/5 poprzez ustanowienie odpowiednich służebności na działce 312/6 stanowiącej drogę wewnętrzną; 3) że warunek wymieniony w punkcie 2 uważa się za spełniony w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki 312/6 stanowiącej drogę wewnętrzną; 4) że nowo powstała działka nr 312/1 znajduje się w liniach regulacyjnych ulicy A będącej w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg i Mostów w Z.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta O., działka nr 312 na głębokość ok. 9 m. licząc od ulicy A znajduje się w ustalonych planem liniach regulacyjnych tej ulicy będącej w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg i Mostów w Z., a pozostała część tej działki znajduje się w jednostce strukturalnej C, przy czym w jednostce strukturalnej C zawiera się jednostka planistyczna C4, MW, MN, a w jednostce planistycznej C4, MW, MN zawiera się obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi i określony jako MW. W dalszej części uzasadnienia podano obowiązujące dla wymienionych jednostek ustalenia planu miejscowego wskazując, iż dominującą funkcją jednostki strukturalnej C jest mieszkalnictwo wielorodzinne i jednorodzinne wraz z usługami podstawowymi. Charakter działań obejmujący adaptację istniejącej zabudowy, realizację nowej, w tym usług, w oparciu o plany realizacyjne i plany szczegółowe zagospodarowania w kolejności wynikającej z możliwości pełnego uzbrojenia. W tym obszarze plan dopuszcza realizację zabudowy o różnorodnym charakterze i technologii (w tym wielkopłytowej) z nieprzekraczalną wysokością 5 kondygnacji. Dla jednostki C4 MW, MN przewidziano jako funkcję podstawową budownictwo mieszkaniowe wielo - i jednorodzinne, a w zakresie ustaleń realizacyjnych – realizację nowej zabudowy w oparciu o plan realizacyjny, w zakresie zabudowy jednorodzinnej przy ul. Kochanowskiego w oparciu o plan szczegółowy. Przedmiotowy podział został przedstawiony na mapie sytuacyjnej z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji. Od powyższej decyzji złożył odwołanie Zarząd Powiatu Z.. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 93 ust. 3 oraz art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie zarządcy dróg powiatowych Powiatu Z., zatwierdzony zaskarżoną decyzją podział jest dopuszczalny jedynie wówczas, gdy działka nr 312 stanowić będzie drogę wewnętrzną oraz gdy działka nr 312/1 stanowić będzie drogę publiczną. Działka nr 312/1 znajduje się w liniach regulacyjnych ulicy A będącej w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg i Mostów w Z., czyli w planie zagospodarowania przestrzennego teren m.in. tej działki przeznaczony jest jako rezerwa pod ewentualne poszerzenie pasa drogowego ulicy A. Jednakże, zdaniem odwołującego się podmiotu, działka ta nie stanowi w chwili obecnej drogi i nadal pozostaje terenem o innym sposobie użytkowania, z czego wynika, że nowo wydzielone działki nie będą miały dostępu do drogi publicznej. Zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniono poprzez odwołanie się do poglądu wyrażonego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r. W 13/92 (OTK 1993/1/17), opierającego się na przekonaniu o wywłaszczeniowym charakterze tego przepisu. W ocenie odwołującego się podmiotu TK słusznie przyjął, iż wywłaszczenie powinno być stosowane jedynie w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi i za słusznym odszkodowaniem. Pokreślono przy tym, iż w myśl powołanej uchwały, wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje wyłącznie pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. Zdaniem Powiatowego Zarządu Dróg i Mostów w Z., w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z celem publicznym, a Powiat Z. nie ma zamiaru budowania nowej drogi w oparciu o wydzieloną działkę nr 312/1, nie przewiduje również modernizacji ani rozbudowy istniejącej drogi powiatowej. Z uwagi na to, nie ma też konieczności pozbawiania właścicieli ich własności. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W wyniku rozpatrzenia skargi Zarządu Powiatu Z. na powyższą decyzję organu II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5.05.2005r. sygn. akt II SA/Łd 129/04 uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, iż decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż z uwagi na niedołączenie do akt wyciągu z planu miejscowego oraz wyrysu z tego planu dotyczącego działki nr 312 i ulicy A z zaznaczeniem położenia projektowanej działki 312/1 nie można sprawdzić, czy projektowany podział nieruchomości jest faktycznie zgodny z planem miejscowym, jak przyjęły to organy administracji i czy projektowana działka 312/1 jest rzeczywiście wydzielona pod drogę publiczną. Poza tym organy administracji przyjmując, iż działka nr 312/1 przeznaczona jest rod drogę publiczną gdyż według planu miejscowego znajduje się w liniach regulacyjnych ulicy A, nie wyjaśniły pojęcia "linii regulacyjnej" a w szczególności, czy jest ono tożsame z pojęciem "linii rozgraniczającej", przez którą rozumie się linię odgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Rozpatrując powtórnie odwołanie Zarządu Powiatu Z. od decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia [...] [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w O. przy ul. A 14 o nr 312, dokonanego na wniosek L. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art.105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 ze zm.) umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż w czasie między orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi a dniem wydania powyższej decyzji zmienił się stan prawny oraz nastąpiły nieodwracalne zmiany stanu faktycznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił moc, nowy plan nie został uchwalony, a powstała w wyniku podziału działka nr 312/1 znajduje się na obszarze objętym obowiązkiem sporządzenia planu. Nie istnieje już, zdaniem organu, nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka nr 312, a powstałe w wyniku jej podziału działki zmieniły właścicieli (wykaz zmian w uzasadnieniu decyzji). W księdze wieczystej KW 74368 założonej dla nieruchomości - działki nr 312/1, które właścicielką jest L. S. wpisano w dziale III (Ciężary i ograniczenia) -służebność gruntową polegającą na prawie swobodnego przejazdu i przechodu przez działkę nr 312/1 oraz dostępu do infrastruktury technicznej - na czas nieoznaczony na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonych jako działka 312/4, działka 312/5, działka 312/2, działka 312/3. Decyzja o podziale nieruchomości wywołała zatem, zdaniem organu II instancji, nieodwracalne skutki prawne, a tym samym spowodowała, iż nie istnieje przedmiot tej decyzji - działka nr 312. Z tych powodów, ze względu na bezprzedmiotowość postępowania organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Zarząd Powiatu Z. zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie postępowania za bezprzedmiotowe. Podniósł także, iż składając odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta O. w I instancji wskazywał na kwestię bezpodstawnego zastosowania art. 98 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, które zmusza Powiat Z. do przejęcia własności zaprojektowanej działki nr 312/1 oraz wypłacenia odszkodowania za przejęty grunt na rzecz poprzednich właścicieli. Według strony skarżącej teren działki 312/1 istnieje , a zatem trudno zgodzić się z umorzeniem postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Według strony skarżącej decyzja organu I instancji nie w całości wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracji nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała określona decyzja administracyjna. Wyłączenie z podstawy prawnej decyzji organu I instancji art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwraca skutki prawne tej decyzji w sposób zadowalający skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o odrzucenie skargi ze względu na brak pełnomocnictwa dla osoby, która podpisała skargę lub o oddalenie skargi w przypadku uzupełnienia braku formalnego. Ustosunkowując się do zarzutu, iż nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne organ II instancji wskazał na wyrok NSA z dnia 23.11.1987r. sygn. akt l SA 1406/86(ONSA 987/2/81) , zgodnie z którym nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine k.p.a.) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. W tym przypadku przestała istnieć działka nr 312/1, ponadto J. S., której przysługiwało prawo własności, przeniosła to prawo na innych właścicieli. Zaś nabywcy prawa własności działający w dobrej wierze objęci są szczególna ochroną, do której nawiązuje wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 46/94, (OSNAP 1995, nr 5, poz. 58). Sąd Najwyższy orzekł, iż zasada ochrony praw osób, które nabyły owe prawa w dobrej wierze opierając się na rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych koresponduje z zasadą art. 8 K.p.a., którą zgodnie z ustalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - należy rozumieć również w ten sposób, iż uchybienia organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji tzn. czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powołanych w niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 138 § 1 pkt 3 oraz art.105 § 1. Postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, jeżeli postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mając na uwadze treść art. 105 K.p.a. Będzie to miało w szczególności miejsce, kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137), jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1). Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest wiążąca moc decyzji organu I instancji (vide: wyroki NSA w Warszawie: z 22.09.1999 r., IVSA 2326/96 – LEX nr 47893; z 14.10.1999 r. ISA 980/98 – LEX nr 48565). W ukształtowanym dotychczas orzecznictwie NSA przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy ( np. wyrok NSA w Warszawie z 23.01.2003 r., II SA 428/01 -LEX nr 137801). Umarzając postępowanie odwoławcze w rozpoznawanej sprawie organ II instancji powołał się na dwie przesłanki określające w jego ocenie bezprzedmiotowość tego postępowania. Są nimi zmiana stanu prawnego związana z utratą z dniem 31 grudnia 2003 r. mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. oraz nieodwracalność skutków prawnych decyzji organu I instancji o podziale nieruchomości, w wyniku której przedmiot decyzji – działka nr 312 przestała istnieć. Stanowisko prezentowane przez SKO jest w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego błędne. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji nie stanowi bowiem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Pojęcia tego ustawodawca użył natomiast w art. 156 § 2 K.p.a., który stanowi, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych stanowi zatem negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Fakt zbycia nieruchomości, powstałych po podziale ( działek nr 312/2, 312/3, 312/4 i 312/5 wraz z udziałami po ¼ w działce nr 312/6 ) nie oznacza, iż przestał istnieć przedmiot sprawy, a w konsekwencji postępowanie nie może być nadal prowadzone, a w szczególności nie może być rozpatrzone odwołanie Zarządu Powiatu Z. od decyzji organu I instancji. Nieruchomość będąca przedmiotem podziału nadal istnieje, chociaż po podziale składa się z mniejszych działek o innej numeracji, zaś właścicielką spornej działki oznaczonej nr 312/1 nadal jest L. S.. Organ winien zatem wypowiedzieć się co do charakteru tej działki, w szczególności czy jest to działka, o której stanowi art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Ochrona osób trzecich, które nabyły działki gruntu powstałe po podziale nieruchomości, wynikająca z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych jest zagadnieniem całkowicie odrębnym, podlegającym regulacji szeroko rozumianego prawa cywilnego i nie może być oceniana w ramach przesłanek bezprzedmiotowości postępowania, o której stanowi art. 105 K.p.a. Faktem jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta O. z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił moc i do dnia wydania decyzji przez organ II instancji nie uchwalono nowego planu. Okoliczność ta nie może jednak przesądzać o bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie. Na mocy art. 78 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) uzyskał nowe brzmienie i określa tryb postępowania w razie braku planu miejscowego. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uniemożliwia zatem prowadzenia, czy też kontynuowania postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję jako wadliwą.