II SA/Łd 1190/05

Dnia 1 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referendarz Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2006 roku sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz decyzję Starosty [...] znak [...] z dnia [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz A. L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Łd 1190 / 05 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem Nr [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania A.L. od "decyzji" Starosty T. zawartej w piśmie z dnia [...], znak: [...], odmawiającej wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...], znak: [...], uzgadniającej projekt budowlany stacji paliw z wniosku L. K. i S. S.– A s.c., działając na podstawie przepisu art. 134 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż A L. wnioskiem z dnia 27. lipca 2005 roku uzupełnionym pismami z dnia 3 i 5 sierpnia 2005 roku, wystąpił do organu I instancji o wznowienie z urzędu postępowania w sprawie zakończonej wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...], znak: [...], ze względu na przesłanki wymienione w przepisie art. 145 par. l pkt l, 4 i 5 k.p.a. Zdaniem A.L. postępowanie w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, oparte zostało na "ocenie oddziaływania planowanej stacji paliw w W." wykonanej niezgodnie z przepisami prawa ochrony środowiska. Wniósł o powołanie go na świadka, gdyż dysponuje istotnymi informacjami - obliczeniami, określającymi wpływ stacji paliw na środowisko. Podniósł również, że jest właścicielem działek gruntu znajdujących się w sąsiedztwie budowanej stacji. W wyniku pracy tej stacji wystąpi znaczne jej negatywne oddziaływanie na jego nieruchomości, a zwłaszcza na działkę oznaczoną nr ewidencyjnym 1191/6. Dalej organ wskazał, iż pismem z dnia [...] znak: [...], Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w T. poinformował A. L., iż nie znaleziono podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją z dnia [...]. Od wspomnianego pisma A L. wniósł odwołanie, traktując, że pismo to jest w istocie decyzją administracyjną o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Odwołujący się podniósł przy tym zarzuty dotyczące konieczności wznowienia postępowania ze względu na to, że decyzja z dnia [...] zapadła z naruszeniem przepisów art. 12, art. 52 i art. 323 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W szczególności ze względu na to, iż raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest nieprawidłowy, w związku z tym zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, iż sprawa wznowienia postępowania jest sprawą administracyjną, podlegającą rozpatrzeniu zgodnie z regułami wyznaczonymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, W myśl przepisu art. 147 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony. Na gruncie art. Przepisu 63 par. 2 tejże ustawy, to treść żądania podmiotu zainteresowanego wyznacza przedmiot postępowania. Zaś okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie organ podniósł, iż w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że ze względów przedstawionych przez skarżącego we wnioskach, dostrzegał on potrzebę wznowienia postępowania w sprawie z urzędu przez organ powiatu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania z urzędu jest obowiązkiem organu powiatu ale i także jego uprawnieniem. Kwestionowane przez skarżącego pismo z dnia [...] wyraża jedynie stanowisko, że organ nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. Pismo to nie ma zatem cech rozstrzygnięcia sprawy co do istoty o odmowie wznowienia postępowania w sprawie na żądanie podmiotu zainteresowanego, a więc nie ma waloru aktu administracyjnego wydanego w procesowej formie. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy jedynie od decyzji jako indywidualnego aktu rozstrzygającego sprawę co do istoty lub kończącego sprawę w inny sposób (art. 104 k.p.a.). Skoro więc w niniejszej sprawie decyzja nie zapadła, to brak jest przedmiotu zaskarżenia. Stąd też na zasadzie przepisu art. 134 k.p.a. organ orzekł jak w sentencji. W dniu 14. listopada 2005 roku skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego sadu Administracyjnego wywiódł A L. zarzucając złamanie przepisu art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podał, iż pismo znak: [...], z dnia [...] faktycznie jest decyzją, gdyż Starosta [...] uznał w tym piśmie, że sprawę załatwił. Zdaniem skarżącego brak w tytule słowa "decyzja" nie przesądza, że decyzją nie jest, skoro posiada inne cechy, takie jak numer, datę wydania i oznaczenie organu wydającego, a przede wszystkim świadczy o decyzji jaką faktycznie urząd podjął. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, postanowienia bądź innego aktu organów administracji pod kątem ich zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla rozstrzygnięcie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia postanowienia, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu naruszeń prawa, rodzących konieczność jego uchylenia, a także naruszeń prowadzących do uchylenia decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Okolicznością, która ma kapitalne znaczenie dla oceny prawidłowości nie tylko zaskarżonego postanowienia ale również całego postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, jest interpretacja treści pisma skarżącego z dnia 27 lipca 2005 roku, będącego wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Nie ulega co prawda wątpliwości, iż skarżący w powyższym wniosku wskazał, iż domaga się wznowienia "z urzędu postępowania", ale jednocześnie przywołał przepisy art. 145 par. 1 i art. 147 k.p.a. stanowiące podstawę do wznowienia postępowania zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Ponadto we wniosku skarżący jednoznacznie wskazał, iż dotychczas nie brał udziału w postępowaniach związanych z budową stacji benzynowej, jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, pomimo tego, iż zamieszkuje w sąsiedztwie terenu inwestycji. W ocenie sądu powyższe pismo skarżącego winno być zaklasyfikowane jako wniosek strony o wznowienie postępowania, w którym strona nie brała udziału. Jednoznacznie wskazuje na to treść uzasadnienia wniosku. Gdyby jednak organ I instancji miał wątpliwość co do tego, jak należy zaklasyfikować powyższe pismo, w szczególności w następstwie użycia przez skarżącego zwrotu "wznowienie z urzędu postępowania", winien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie tej kwestii, tak aby nie mając już żadnych wątpliwości nadać pismu dalszy bieg, stosownie do woli wnoszącego pismo. Nie budzi wątpliwości, iż postępowanie o wznowienie postępowania może być wszczęte tak z urzędu, jak i na wniosek (art. 147 k.p.a.), przy czym należy wziąć pod uwagę, iż wznowienie postępowania z przyczyny określonej w przepisie art. 145 par. 1 pkt 4, a więc w sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może być wszczęte jedynie na wniosek. Jeżeli zatem skarżący w złożonym wniosku wskazał na okoliczności związane z tym, iż będąc właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, nie brał udziału w tym postępowaniu, to jednoznacznie wskazuje na to, iż jedyną inicjatywą do wznowienia postępowania może być wniosek strony. W sytuacji istniejącej w niniejszej sprawie organ I instancji doszedł do przeświadczenia, iż pismo skarżącego z dnia 27 lipca 2005 roku jest jedynie rodzajem dezyderatu wobec organu administracji publicznej, aby ten rozważył możliwość samodzielnego, a więc "z urzędu", wznowienia postępowania. Taki sposób rozumowania jest nie tylko sprzeczny z tym czego w rzeczywistości domagał się od organu skarżący, a co wynikało ze złożonych przez niego pism, ale jest również pozostaje sprzeczny z zasadami logicznego myślenia i doświadczenia życiowego. Skoro bowiem przepis ustawy przyznał skarżącemu samodzielne uprawnienie do domagania się wznowienia postępowania, to niepodobna oczekiwać, iż z tego uprawnienia nie skorzysta, a wyłącznie "poinformuje" organ o potrzebie wznowienia postępowania z urzędu. Uznanie, iż skarżący swym pismem z dnia 27 lipca 2005 roku wystąpił wobec organu z żądaniem (wnioskiem) wznowienia postępowania, determinuje zachowanie tegoż organu administracji publicznej, który w następstwie rozpoznania wniosku winien odmówić wznowienia postępowania w formie decyzji (art. 149 par. 3 k.p.a.), bądź postępowania wznowić, wydając stosowne postanowienie (art. 149 par. 1 k.p.a.). Z treści pisma, jakie zostało wystosowane przez organ I instancji do skarżącego jednoznacznie wynika, iż organ nie znalazł podstaw do wznowienia postępowania. Co prawa organ ogranicza swą konstatację jedynie do stwierdzenia, iż nie znalazł podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, ale z uzasadnienia zajętego w piśmie stanowiska i z dalszego zachowania organu wynika, iż postępowania zainicjowane pismem skarżącego z dnia 27 lipca 2005 roku organ uznaje za zakończone, a w szczególności nie zamierza badać istnienia przesłanek do wznowienia postępowania "na wniosek". Taki sposób zakończenia sprawy uznać wypada, za jaskrawo sprzeczny z przepisem art. 60 k.p.a. stanowiącym o tym, że postępowania administracyjne wszczynane jest na wniosek lub z urzędu, oraz normą art. 104 par. 1 k.p.a., według którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepis kodeksu stanowi inaczej. Bez wątpienia żaden z przepisów kodeksu nie zwolnił organu od wydania decyzji w sytuacji odmowy wznowienia postępowania. Należało zatem konsekwentnie uznać, iż pismo, które organ wystosował wobec skarżącego w dniu 11 sierpnia 2005 roku w istocie jest decyzją odmawiającą wznowienia postępowania. Wszak pismo to zawiera wszystkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej opisane w przepisie art. 107 k.p.a., a zatem prawidłowa jest konkluzja skarżącego, iż należy pismo to traktować jako władcze rozstrzygnięcie organu w przedmiocie zgłoszonego żądania wznowienia postępowania. Mając natomiast na uwadze charakter tego rozstrzygnięcia prawidłowy jest wniosek, iż mamy do czynienia z decyzją (art. 149 par. 3 k.p.a.). Powyższa decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym, bowiem nie uwzględniała elementarnych okoliczności koniecznych do zbadania przez organ przy rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania, opisanych w przepisach art. 145 i następnych k.p.a.. Z pewnością można jej postawić również zarzuty związane z gromadzeniem i oceną materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania (art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a.). Konsekwencją uznania, iż pismo organu z dnia 11 sierpnia 2005 roku jest w istocie decyzją administracyjną, jest uznanie błędności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego odwołania od tejże decyzji. Skoro decyzja organu I instancji, w tym również decyzja o odmowie wznowienia postępowania może być zaskarżona odwołaniem do organu wyższego rzędu (art. 15 k.p.a., art. 127 k.p.a.), to nie znajduje oparcia w prawie rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność wniesionego w tym zakresie odwołania. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości, a także decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.