II SA/Łd 1191/11

Dnia 20 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi M. P.-Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia [...], skierowanym do Starostwa Powiatowego w S., M. P. – Z. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na ogrodzeniu działki nr [...] w miejscowości B., powiat s., ogrodzeniem z siatki drucianej o wysokości 150 cm w granicy z drogami gminnymi (działki nr [...],[...] i [...]). Do wniosku strona załączyła wymagane prawem dokumenty, w tym wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie planowanej inwestycji, a także uzgodnienie przebiegu projektowanego ogrodzenia z zarządcą dróg gminnych. Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót będących przedmiotem zgłoszenia. Organ podniósł, że na terenie objętym wnioskiem inwestora, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru zespołu osadniczego [...] w gminie B., szerokość drogi (działka nr [...], symbol [...]) w liniach rozgraniczających wynosi 6 m, szerokość drogi (działka nr [...], symbol [...]) w liniach rozgraniczających wynosi 10 m, a szerokość drogi (działka [...], symbol [...]) w liniach rozgraniczających wynosi 12 m. W związku z powyższym, ogrodzenie działki inwestora może być zlokalizowane w liniach rozgraniczających drogi lub poza obszarem pasa drogowego. Organ stwierdził też, że inwestor załączył do zgłoszenia mapę z ogrodzeniem zaprojektowanym w granicy z drogami gminnymi oraz uzgodnieniem powyższej lokalizacji z Urzędem Gminy B., które jest niezgodne z zapisem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu do Wojewody [...] strona zaskarżyła decyzję Starosty [...] w całości i wniosła o jej uchylenie, zarzucając jej: naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego., tj: zasad postępowania administracyjnego z art. 6,7,8,9,10 K.p.a., art. 77 K.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, art. 107 K.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy Prawo budowlane - art. 4 ustawy poprzez ograniczenie prawa do zabudowy własnej nieruchomości, art. 30 ust. 6 pkt 2, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy B. z [...]) poprzez ich nadinterpretację. M. P. – Z. powołując się na ochronę prawa własności, zasadę wolności zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, stwierdziła w swym odwołaniu, że organ chce ją pozbawić prawa własności do części nieruchomości, a postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotknięte było wieloma uchybieniami proceduralnymi. Podniosła również, że uzyskała od Urzędu Gminy B. zgodę na wybudowanie ogrodzenia w granicy z działkami stanowiącymi własność gminy, a ogrodzenie to jest konieczne z uwagi na to, że ma do niej dostęp nieograniczona liczba osób postronnych i zwierząt. Dodała, że gmina nie występowała z żadną propozycją wykupu czy wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Odwołująca się nie kwestionowała ustaleń gminy o poszerzeniu dróg, lecz stwierdziła, że ogrodzenie należy potraktować jako tymczasowe rozwiązanie – do czasu podjęcia działań związanych z inwestycjami drogowymi. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odparł zarzuty sformułowane w odwołaniu stwierdzając, że załączony do wniosku materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ponadto w decyzji przytoczono przepisy prawa, na podstawie których podjęto przedmiotową decyzję. W ocenie organu nie mogło dojść w niniejszej sprawie do naruszenia art. 6,7,8,9,10 K.p.a. odnoszących się do ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, gdyż zgłoszenie wykonania robót budowlanych jest czynnością materialno-techniczną, która nie wszczyna postępowania administracyjnego. Powołując się na § 34 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda [...] wyjaśnił, że tereny urządzeń i tras komunikacyjnych , tj. dróg (ulic) stanowią obszary przestrzeni publicznej i muszą być ogólnie dostępne. Ponadto, w planie brak jest zapisu, który w odniesieniu do dróg sąsiadujących bezpośrednio z działką inwestora zezwalałby na nawet tymczasowe powstanie ogrodzenia prywatnego terenu znajdującego się w ich liniach rozgraniczających, a w związku z tym uzgodnienie z Urzędem Gminy jest niezgodne z miejscowym planem i jako takie nie może być uwzględnione w przedmiotowej sprawie. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia art. 4 Prawa budowlanego Wojewoda stwierdził, że do niego nie doszło, gdyż zgłoszone zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami prawa lokalnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzję Wojewody [...] M. P. – Z. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o uchylenie wspomnianej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Poza naruszeniami zarzuconymi w odwołaniu, które skarżąca podtrzymała w swej skardze, wskazała ponadto na naruszenie art. 73, 75, 81 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podniosła, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że wbrew twierdzeniom organu do postępowań w sprawie zgłoszenia robót budowlanych mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego., a decyzja organu administracji nie może być podjęta z pominięciem przepisów procedury administracyjnej. Zarzuciła też, że organ nie odniósł się do podniesionego argumentu dotyczącego tymczasowego charakteru ogrodzenia, nie biorąc pod uwagę art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego w pasie terenu z ust. 2 mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi. Skarżąca stwierdziła też, że przepis art. 35 ustawy z 27 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować w duchu art. 35 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, która to ustawa przewidywała, w przypadku kolizji z zamierzeniami planu, możliwość wznoszenia tymczasowych obiektów, które będą zgodne z planem w przyszłości, bądź w razie wzniesienia budowli, które po likwidacji nie stworzą jakichkolwiek przeszkód w zagospodarowaniu gruntów według przeznaczenia wynikającego z planu. Skarżąca zawarła w swej skardze wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, który został rozpoznany i uwzględniony przez Sąd postanowieniem z dnia 7 grudnia 2011 r.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej dalej w treści jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), a więc jego zgodność z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] stwierdził, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia odpowiadają przepisom obowiązującego prawa materialnego i formalnego, wobec czego brak jest jakichkolwiek przesłanek do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Na wstępie należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż załączony do zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia materiał dowodowy był wystarczający do wydania kwestionowanej przez skarżącą decyzji. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a zatem organowi nie można postawić zarzutu naruszenia obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie była możliwość wzniesienia przez skarżącą ogrodzenia stanowiącej jej własność działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w dotychczasowej granicy, nie uwzględniającej zmian wynikających z uchwalonego w [...] r. nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru zespołu osadniczego [...] w gminie B.. Plan ten przewiduje bowiem nowy układ sieci dróg na terenie gminy, w tym dróg przylegających bezpośrednio do nieruchomości skarżącej. Drogi te oznaczone zostały jako lokalne i dojazdowe z jednoczesnym określeniem minimalnej szerokości jezdni oraz linii rozgraniczających. I tak, zgodnie z zapisami planu szerokość drogi (działka nr [...], symbol [...]) w liniach rozgraniczających wynosi 6 m, szerokość drogi (działka nr [...], symbol [...]) w liniach rozgraniczających wynosi 10 m, a szerokość drogi (działka [...], symbol [...]) w liniach rozgraniczających wynosi 12 m. Oznacza to, iż plan przewiduje zmianę szerokości dotychczasowych dróg kosztem działek bezpośrednio do nich przylegających, w tym działki skarżącej. Plan zagospodarowania przestrzennego jest, stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) aktem prawa miejscowego, a zatem jego ustalenia przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących postawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów i linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu. Plan miejscowy upoważnia do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Plan miejscowy stanowi zatem podstawę do ingerencji w prawo własności, co dotyczyć może sposobu wykonania tego prawa, a nie samego prawa. Wskazany plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru zespołu osadniczego [...] w gminie B. jest aktem prawa miejscowego obecnie obowiązującym. M. P. – Z. dotychczas nie zakwestionowała w sposób przewidziany przepisami prawa uchwały nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] w sprawie uchwalenia tego planu. Zgodnie z art.35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm. ), w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Powołany przepis upoważniał zatem Radę Gminy B. do przyjęcia rozwiązań planistycznych w zakresie sieci dróg, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w dniu [...]. W myśl natomiast ar. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w pasie terenu, o którym mowa w ust. 2 mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi. Ich usunięcie w wypadku budowy drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji tymczasowego obiektu budowlanego, czy też urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym. Należy zatem odwołać się do definicji, przewidzianych w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm. ). Zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego zdefiniowane zostało natomiast pojęcie urządzenia budowlanego. Do tej kategorii zalicza się urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W kontekście definicji obiektu budowlanego określonej w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego należy uznać, iż urządzenia budowlane (a więc również ogrodzenia) stanowią obok budynku albo budowli, część określonego obiektu budowlanego. Istotną cechą związania urządzeń budowlanych z obiektem budowlanym nie jest fakt połączenia fizycznego, ale związek funkcjonalny. Urządzenia budowlane mają zapewniać możliwość użytkowania określonych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem (vide: Z. Niewiadomski, Prawo budowlane - Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006 s. 63; wyrok WSA w Poznaniu z 23.06.2010 r. sygn. akt II SA/Po 226/10 – LEX nr 643791; wyrok NSA z 15.07.2010 r. sygn. akt II OSK 1195/09 – LEX nr 597159 ). Jak wynika z powyższych definicji, ogrodzenie – wbrew stanowisku skarżącej - nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, a jedynie urządzeniem budowlanym. Możliwość jego usytuowania w liniach rozgraniczających drogi, określonych w planach zagospodarowania przestrzennego uzależniona jest od istnienia obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i związania z tym obiektem. W praktyce oznacza to najczęściej istnienie budynku na terenie nieruchomości, co do której zgłoszono zamiar jej ogrodzenia. Niespornym jest, iż na terenie działki oznaczonej nr [...] nie ma żadnego obiektu budowlanego, skarżąca nie złożyła również wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, z którego wzniesieniem wiązałaby się ewentualność ogrodzenia jej działki. W tym stanie rzeczy decyzja organu, wydana z powołaniem się na art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego nie narusza prawa. Przepis ten obliguje bowiem organ do wniesienia sprzeciwu, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Z oświadczenia skarżącej wynika, iż ogrodzenie zamierza wznieść w granicy działki, nie uwzględniającej zmian szerokości dróg i linii rozgraniczających drogi, wynikających z nowego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego w [...] r. Nie ulega wątpliwości, że takie usytuowanie ogrodzenia narusza ustalenia tego planu. Oceny tej nie zmienia powoływany przez skarżącą przepis art. 35 ustawy z dnia 27 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. ), który stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Skarżąca może zatem do czasu urządzenia dróg określonych w planie użytkować część jej działki przeznaczoną pod drogi zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Decyzja organu nie dyskwalifikuje wszak tego przeznaczenia. W toku postępowania skarżąca powoływała się również na uzgodnienie lokalizacji ogrodzenia z zarządcą dróg, stanowiące adnotację na wycinku mapy załączonej do zgłoszenia. Uzgodnienie to jako sprzeczne z powołanymi powyżej przepisami prawa oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogło uzasadniać planowanego zamiaru budowy ogrodzenia w sposób określony przez inwestorkę. Należy także podkreślić, iż wskazany przez skarżącą art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przewiduje obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ale wyłącznie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Z przytoczonych względów, skarga jako bezzasadna z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlegała oddaleniu. n.k.