II SA/Łd 1192/05

Dnia 3 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Marcin Stańczyk, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Burmistrza Miasta i Gminy w D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku garażowo – gospodarczego na działce ewidencyjnej numer 692/1, stanowiącej własność K. i P.N., zlokalizowanego w granicy z działką numer 691 położoną w miejscowości Szczyty na terenie gminy D., do czasu rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta i Gminy D. sprawy dotyczącej ustalenia granic drogi gminnej. Swoje stanowisko organ umotywował faktem wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego, bowiem przed Sądem Rejonowym w Wieluniu toczy się postępowanie w sprawie ustalenia granic, a Burmistrz Miasta i Gminy D. wydał w dniu [...] postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie zatwierdzenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomością oznaczoną numerem 692, a nieruchomościami o numerze 693 i 691, zlokalizowanymi w obrębie geodezyjnym Szczyty, gmina D.. Od powyższego postanowienia Starosty [...] zażalenie złożyli K. i P. N. zarzucając rażące naruszenie prawa i wnosząc o stwierdzenie nieważności aktu. Żalący podnieśli, iż w ich ocenie brak było podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Wskazali nadto, iż złożyli wszystkie dokumenty konieczne do wydania decyzji budowlanej. Zaznaczyli też, z powołaniem stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż organ wadliwie ocenił sytuację procesową, bowiem w niniejszej sprawie nie występuje żadne zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podzielając argumentację żalących, postanowieniem z dnia [...] Nr [...] znak [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżone postanowienie Starosty [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie zawieszenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, podając w jego uzasadnieniu, iż kwestionowany w postępowaniu przed sądem powszechnym przebieg granic drogi gminnej, nie jest zagadnieniem prejudycjalnym w sprawie o pozwolenie na budowę. Przedmiotowe rozstrzygnięcie organ oparł na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a. Od ostatecznego postanowienia Wojewody [...] skargę wniósł Burmistrz Miasta i Gminy D.. Zarzucił w niej naruszenie art. 7 i 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący, odwołując się do przebiegu postępowania, wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] wznowione zostało z urzędu postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia przebiegu granic pomiędzy działkami numer 692 (stanowiącą własność K. i P.N.) a 693 i 691 (droga gminna). Postanowienie to opierało się na ustaleniu, iż wytyczenie granicy między działkami o numerach 692 i 691, nastąpiło na podstawie błędnego zapisu w operacie ewidencji gruntów z 1996 r., co doprowadziło do wyznaczenia drogi w postępowaniu rozgraniczeniowym na gruntach oznaczonych numerami 689 i 690, należących do osób trzecich. Powyższa okoliczność została ujawniona dopiero po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego, gdy K. N. wzniosła na swojej nieruchomości ogrodzenie, które wywołało konflikt na tle jego usytuowania. Zdaniem organu, toczące się postępowanie sądowe w przedmiocie wytyczenia granic pomiędzy nieruchomościami 689, 690 i 691, uzasadniało wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponieważ postępowanie wznowieniowe jest nadal w toku, zasadnie w opinii strony skarżącej, Starosta [...] zawiesił postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skarżący w konkluzji wyraził pogląd, iż organ II instancji uchylając postanowienie pierwszoinstancyjne pominął zasadę prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek niezależnie od zarzutów w niej podniesionych. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia dotyczy regulacji prawnej obowiązującej w dniu jego wydania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 133 § 1 powołanej ustawy Sad rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując przedmiotową skargę sąd doszedł do przekonania, że zarówno kwestionowane jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie zapadły z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu w okolicznościach przedmiotowej sprawy skutkować winno uchyleniem postanowień obu instancji. Zaskarżonym postanowieniem, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a. Wojewoda [...]uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie zawieszenia postępowania. Wskazana podstawa prawna niewątpliwie dawała organowi odwoławczemu prawo do uchylenia postanowienia organu I instancji, w żadnym jednak razie nie upoważniała do umorzenia postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, dobitnie wyrażony w wyroku z dnia 18 czerwca 1996r. I SA/674/95 ONSA 1997/2/94, który sąd orzekający w pełni przyjmuje i akceptuje, iż organ rozpatrujący sprawę na skutek zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania nie może na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. swym postanowieniem o uchyleniu postanowienia organu I instancji jednocześnie umorzyć postępowania I instancji na zasadzie art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu tegoż orzeczenia stwierdzono jednoznacznie, że "(...)orzekając w kwestii nieprawidłowości zawieszenia postępowania, Wojewoda nie był uprawniony do orzekania o umorzeniu postępowania administracyjnego. Fakt, że art. 144 k.p.a. przewiduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań, nie oznacza, że przepisy te można stosować wprost i bez ograniczeń. Z instytucji umorzenia postępowania organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) organ wyższego stopnia może skorzystać w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji, tylko bowiem decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Oznacza to, że tylko decyzją można umorzyć postępowanie i tak brzmi przepis art. 105 § 1 k.p.a., do którego art. 144 nie ma zastosowania." Podkreślić dodatkowo również należy, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie może mieć w tym przypadku odpowiedniego zastosowania, jako że nie występuje w przedmiotowej sprawie (dotyczącej pozwolenia na budowę) odrębne postępowanie "w przedmiocie zawieszenia postępowania" ( por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1993r. SA/Wr 1744/92 OSP 1995/1/21, wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1995r. SA/Wr 96/95 OSP 1997/11/201, wyrok NSA z dnia 22 października 1998r. I SA 421/98 Lex nr 44546, wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2002r. IV SA 1439/99 Lex nr 80588 ). Zgodzić należy się jednak z poglądem Wojewody, wbrew stanowisku skarżącego, iż zakwestionowanie w postępowaniu przed sadem powszechnym przebiegu granicy drogi gminnej nie jest zagadnieniem wstępnym w przedmiotowej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Zauważyć należy, iż w chwili rozstrzygania przez organ przedmiotowej kwestii, funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja z dnia 21 października 2003r. zatwierdzająca przebieg granic miedzy działkami nr 691, 692 i 693. Toczyło się również postępowanie przed sądem powszechnym dotyczące rozgraniczenia działek nr 691, 690 i 689. Rozważając powyższe okoliczności w kontekście przepisów prawa budowlanego a w szczególności art. 35 uznać należy, iż rozstrzygniecie kwestii sporu co do przebiegu granic wymienionych nieruchomości, pozostaje bez wpływu na tok postępowania i możliwość wydania decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę. Nie budzi bowiem wątpliwości, ze organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest uprawniony do badania przebiegu granicy na gruncie ( por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003r. II SA/ LU 1156/01 nie publ.). Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności i wnioski, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.