II SA/Łd 1198/03

Dnia 16 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. i T. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz Z. K. i T. K. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych z tytułu zwrotu wpisu od skargi. Sygn. akt II SA/Łd 1198 / 03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [...] z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając na podstawie przepisu art. 138 par. 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. i H. małżonków P., od decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego na działce o numerze ewidencyjnym[...] , położonej przy ulicy A 11 w Ł., uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpatrywania w organie II instancji w wyniku odwołania wniesionego przez H. P., od decyzji Nr [... Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ulicy A 11 w Ł., należącej do Z. i T. K. Organ odwoławczy decyzją nr [..] uchylił wówczas decyzję organu I instancji wskazując, iż w związku z prowadzoną przez Z. i T. małżonków K. hodowlą gołębi, intencją wnoszącego odwołanie było ustalenie legalności dokonanej przez sąsiadów zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na inwentarski. Powyższa decyzja Nr [...] została zaskarżona przez Z. i T. małżonków K. do Naczelnego Sadu Administracyjnego, zaś organ I instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalił, że hodowla gołębi na tym terenie nie jest sprzeczna z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pismo Urzędu Miejskiego w Ł. z dnia[...] ). Organ uzyskał również opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 marca 2003 roku stwierdzającą, iż hodowla gołębi pocztowych w ilości 28 sztuk nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 marca 2003 roku). W następstwie dokonanych ustaleń organ nadzoru budowlanego I instancji, decyzją Nr [..] z dnia[...] , na podstawie art. 105 k.p.a. ponownie umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego na działce numer [...] położonej przy ulicy A 11 w Ł. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Z. i H. małżonkowie P. ponawiając argumenty wniesione w odwołaniu od decyzji Nr[...], iż hodowla gołębi jest bardzo uciążliwa dla użytkowników działek sąsiednich. Oświadczyli również, że gołębi jest nie 28, jak twierdzą sąsiedzi, lecz około 60 sztuk. Do treści wniesionego odwołania odnieśli się Z. i T. małżonkowie K. twierdząc, że obecnie są 23 gołębie, które nie należą do zwierząt gospodarskich, zatem nie muszą przebywać w budynku inwentarskim. Ponadto nie ma zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na działkach zabudowanych domami jednorodzinnymi. Organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia sprawy uchylił kwestionowaną decyzję uznając, iż organ I instancji umarzając powtórnie postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej nadbudowy budynku gospodarczego, nie wykonał zaleceń zawartych w decyzji Nr [...] w której wskazano, iż w związku z prowadzoną przez Z. i T. małżonków K. hodowlą gołębi, obowiązkiem organu I instancji było ustalenie legalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. W ocenie organu odwoławczego wprawdzie organ przeprowadził postępowanie dowodowe w niezbędnym zakresie, lecz wydana decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej nadbudowy budynku gospodarczego nie dotyczy rozpatrywanego zagadnienia samowolnej zmiany sposobu użytkowania części tego obiektu. W takim przypadku niezbędne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie przewidzianym przepisami Prawa budowlanego. Zgodność aktualnego sposobu użytkowania z warunkami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego oraz brak przeciwwskazań ze strony służb sanitarnych nie oznacza, że zmiana sposobu użytkowania może być dokonana bez uprzedniego uzyskania pozwolenia właściwego organu. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 71 ust. l Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu, zaś w razie zmiany sposobu użytkowania lub jego części bez pozwolenia, stosuje się przepisy art. 50 i 51. Dopiero po wykonaniu przez zobowiązanego czynności nakazanych decyzją wydaną na podstawie przepisu art. 51 ust. l pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego I instancji przekazuje sprawę do organu administracji architektoniczno - budowlanej, bądź nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że hodowla gołębi nie należy do działalności, której przysługują szczególne przywileje, dlatego wyrażona w tym względzie opinia małżonków K., nie ma wpływu na rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie. W dniu 21 lipca 2003 roku na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] uchylającą decyzję Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia[...] , skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wywiedli Z. i T. małżonkowie K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż budynek gospodarczy ze strychem nad garażem został wybudowany w latach 1978 -1980, w obecnym stanie i z takim przeznaczeniem, w jakim jest użytkowany zgodnie z projektem technicznym. Od samego początku w wybudowanym budynku były gołębie i kury. Nigdy nie było dokonanej nadbudowy nad garażem ani dobudowy kurnika w późniejszym terminie. Skarżący przedłożyli oświadczenia sąsiadów, którzy potwierdzają wybudowanie budynku gospodarczego w całości w latach 1978 – 1980, a gołębie im nie przeszkadzają. Skarżący podnieśli, iż dziwi ich fakt, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wierzy tylko doniesieniom małżonków P., że hodowla gołębi jest bardzo uciążliwa dla użytkowników działek sąsiednich i że gołębi jest 60, a nie 25. Zdaniem skarżących w takiej sytuacji należałoby te doniesienia sprawdzić. Żaden inny sąsiad nie skarży się i nie donosi do urzędów, że gołębie mu przeszkadzają. Na osiedlu są również inne hodowle gołębi i nikomu to nie przeszkadza. Na osiedlu posiada gołębie również znajomy – przyjaciel małżonków P. ale to im nie przeszkadza. Skarżący podnieśli, iż opłacają podatki, z których wynagradzani są pracownicy administracji państwowej i samorządowej i dlatego wnoszą o wnikliwe rozpatrzenie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Uważają, że organ odwoławczy niniejszą sprawę rozpatruje tylko z punktu widzenia interesów małżonków P., którzy nie są w stanie określić nawet, w którym roku dokonano domniemanej nadbudowy nad garażem i dobudowy kurnika. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest dla skarżących krzywdząca, ponieważ budynek został wybudowany w całości dla takich celów, dla których jest użytkowany. Skarżący konkludując podnieśli, iż nie widzą potrzeby dokonywania zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. Budynek ten był od początku budynkiem, w którym były gołębie i kury, co zgodnie jest z jego przeznaczeniem w projekcie technicznym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)) Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, rodzących konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Wypada zgodzić się z organem odwoławczym, iż istotą niniejszej sprawy nie jest badanie legalności budowy budynku gospodarczego. Istotą jest sposób użytkowania przedmiotowego budynku. Pomimo tego, iż organ odwoławczy w swej poprzedniej decyzji w taki właśnie sposób zaklasyfikował niniejszą sprawę organ I instancji przy ponownym jej rozpatrywaniu powielił swój błąd i w części imperatywnej decyzji jako przedmiot podał "w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego". Pomimo powyższego błędu dalsze ustalenia i rozważania organu I instancji dotyczą już kwestii sposobu użytkowania budynku gospodarczego położonego w Ł. przy ulicy A 11. Dla oceny prawidłowości działań organów administracji w niniejszej sprawie miarodajny jest przepis art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 roku, poz. 1126 ze zm.), który stanowi, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Natomiast przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ustawa rozumie w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Z punktu widzenia niniejszej sprawy kapitalne znaczenie ma ustalenie dokonane przez organ I instancji, z którego wynika, iż dotychczasowy sposób użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego nie ulegał zmianie od czasu wzniesienia budynku w latach 1978 – 1980. Organ ten konkludując podał, iż w niniejszej sprawie nie miała miejsca nie tylko samowolna ale wręcz jakakolwiek zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Ustalenie to nie było kwestionowane zarówno w odwołaniu jak i w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Natomiast przepis art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z lektury powyższego uregulowania jednoznacznie wynika, iż postępowanie organów nadzoru budowlanego aktualne jest jedynie wówczas gdy miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Taka zaś okoliczność w świetle nie zakwestionowanych ustaleń organu I instancji nie miała miejsca. Przytoczony powyżej przepis art. 71 ust. 2 omawianej ustawy zawiera otwarty katalog sytuacji, w których mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego będzie zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu tegoż przepisu. (vide: wyrok NSA z dnia 15 października 1998 roku w sprawie IV SA 1876/96 opublikowany w LEX Nr 43759). Zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które nie zostały opisane wprost w powyższym przepisie aby mogły być objęte jego dyspozycją muszą wykazywać cechy przedmiotowo wspólne z tymi zmianami, które zostały skatalogowane w przepisie. W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy dążąc do przeprowadzenia postępowania, o którym mówi przepis art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, jak się wydaje, nie tylko pominął ustalenie organu niższego rzędu o niezmienionym sposobie użytkowania budynku, ale również nie rozważył tego czy dyspozycja przepisu art. 71 ustawy – Prawo budowlane w ogóle obejmuje ewentualną zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego. Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego mają istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji i ją dyskwalifikują . Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji przywołał przepis art.138 par. 2 k.p.a. jako podstawę swego rozstrzygnięcia. Norma ta stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszym postępowaniu nie sposób zgodzić się z tezą, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zresztą organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do przesłanek zastosowania powyższego przepisu. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie ma bez wątpienia charakter istotny. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że przepis art.138 par. 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka może zaistnieć tylko wówczas, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w jego kompetencji. Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi jednak jedynie wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenia go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2001 roku w sprawie V SA 239/01, opublikowany w LEX Nr 50105, oraz wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 roku w sprawie IV SA 208/99 opublikowany w LEX Nr 54745). Taka sytuacja nie ma zaś miejsca w niniejszej sprawie. Wszak organ odwoławczy domagając się od organu I instancji przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane nie wskazuje nawet w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające należałoby jeszcze w niniejszej sprawie przeprowadzić. Zasadą jest, iż organ odwoławczy rozpatrując odwołanie ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną w jej całokształcie wydając jedno z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 par 1 pkt 1 – 3 k.p.a.. Zastosowanie przepisu art. 138 par. 2 k.p.a. jest wyjątkiem od tej zasady, który jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2001 roku w sprawie II SA/Gd 2235/99, opublikowany w LEX Nr 76091). Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" i "c" p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zbędne stało się wydanie rozstrzygnięcia w trybie przepisu art. 152 p.s.a. z uwagi na brak przymiotu wykonalności. O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.