II SA/Łd 120/19

Dnia 27 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego Polskiego Związku Działkowców A kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. A. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpoznaniu odwołania Agencji A, uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, znak: [...] i odmówiło stwierdzenia, że Stowarzyszenie B z siedzibą w W. prowadzące Rodzinny Ogród Działkowy "C" w G. nabyło prawo użytkowania – w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny – nieruchomości zajmowanej przez ten ogród działkowy, położonej w powiecie [...], w gminie L., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jako działka nr ewid. 154/11 o powierzchni 5,3647 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa – powierzone Agencji A. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku, po rozpoznaniu wniosku A w W. Okręg [...] w Ł., stwierdziło iż z dniem 19 stycznia 2016 roku Stowarzyszenie B z siedzibą w W. prowadzące Rodzinny Ogród Działkowy "C" w G. nabyło prawo użytkowania – w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny – nieruchomości zajmowanej przez ten ogród działkowy, położonej w powiecie [...], w gminie L., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jako działka nr ewid. 154/11 o powierzchni 5,3647 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa – powierzone Agencji A. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 75 ust. 5 pkt 1, ust. 6 i ust. 7, art. 77 w zw. z art. 75 ust. 1 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2176, dalej jako: "u.r.o.d.") oraz art. 9a, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 121 ze zm., dalej jako: "u.g.n."). Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła Agencja A zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, czyli: - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – wobec braku wyjaśnienia i udzielenia pełnej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz poprzez brak wskazania, którym dowodom organ dał wiarę, a które z nich odrzucił i dlaczego; - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zbadanie i niedostateczne wyjaśnienie sprawy, w tym zwłaszcza w zakresie przesłanki dysponowania przez Rodzinny Ogród Działkowy "C" tytułem prawnym do nieruchomości; 2) przepisów prawa materialnego: - art. 75 ust. 1 pkt 1 u.r.o.d., poprzez brak wydania decyzji o likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego "C" w części dotyczącej obszaru 0,7647 ha w sytuacji, gdy nie wykazał on w sposób należyty swojego tytułu prawnego do zajmowanej nieruchomości, a organ dysponował informacjami o braku takiego tytułu; - art. 76 ust. 1 i ust. 2 u.r.o.d., poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do likwidacji w części Rodzinnego Ogrodu Działkowego "C", podczas gdy podane przez Agencję w pismach w toku sprawy informacje wskazywały na brak warunków do ustanowienia prawa użytkowania w odniesieniu do powierzchni 5,3647 ha, a jedynie co do 4,6 ha. W związku z tym Agencja wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę ustanowienia prawa użytkowania na części działki wynoszącej 0,7647 ha, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o odmowie stwierdzenia, iż Stowarzyszenie nabyło prawo użytkowania nieruchomości. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść art. 75 ust. 1, ust. 5 pkt 1, ust. 6 i ust. 7 oraz art. 76 ust. 2 u.r.o.d. wskazał, iż Pracowniczy Ogród Działkowy "C" położony w G. jest ogrodem istniejącym od 1975 roku, wpisanym do rejestru prowadzonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców (nr [...]). W terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie u.r.o.d. nie została wydana decyzja o likwidacji tego ogrodu, zatem spełnione są przesłanki do nabycia przez Stowarzyszenie prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ogród. Kwestią sporną – jak podkreśliło Kolegium – jest powierzchnia ogrodu działkowego. Starosta [...] przyjął, że Rodzinny Ogród Działkowy "C" w G. zajmuje powierzchnię 5,3647 ha obejmującą całą działkę ewidencyjną nr 154/11. Nie zgadza się z tym Agencja A uważając, że brak jest warunków do ustanowienia prawa użytkowania w odniesieniu do powierzchni 5,3647 ha, a jedynie do 4,6 ha. Tymczasem, jak dostrzegło Kolegium, w aktach sprawy znajduje się "Program Organizacyjno – Użytkowy na zagospodarowanie ziemi użytkowej na terenie [...] pod Pracownicze Ogrody Działkowe" z 1981 roku, z którego wynika, że do 100 działek o powierzchniach po 300 m2 (razem 3 ha) istnieje potrzeba dołączenia 50 działek pracowniczych o takich samych powierzchniach. W puncie IV protokołu wskazano, że 50 działek "to około 1500 m2 bez dróg dojazdowych" (powinno być 15.000 m2, bowiem 50 x 300 m2). Zatem 150 działek pracowniczych po 300 m2 obejmuje obszar 4,5 ha. Ponadto, na końcu protokołu istnieje zapis "Ogółem powierzchni użytkowej 5,0 ha". W wyniku dokonanego w 2003 roku podziału działki nr ewid. 154/9 o powierzchni 352,86 ha powstała m.in. działka nr ewid. 154/11 o powierzchni 5,3647 ha. Działka ta, jako zbędna dla potrzeb jednostek organizacyjnych resortu obrony narodowej, została przekazana przez MON Agencji A protokołem z dnia 22 lipca 2003 roku. Następnie, decyzją z dnia [...] roku, znak: [...], Starosta [...] wygasił, z dniem 22 lipca 2003 roku, trwały zarząd przysługujący Ministerstwu Obrony Narodowej w odniesieniu do działek zbędnych, w tym działki nr ewid. 154/11. Choć w żadnym z wymienionych dokumentów nie wspomniano, że działka nr ewid. 154/11 w całości lub w części jest zajęta pod ogród działkowy, nie budzi wątpliwości Kolegium, iż została wydzielona działka, której powierzchnia odpowiadała rzeczywistej powierzchni zajętej przez ogród działkowy i wynosiła 5,3647 ha. Jak podkreślił organ, mapa z projektem podziału działki nr ewid. 154/9, jest jedynym sporządzonym przez uprawnionego geodetę dokumentem, na którym wskazane są granice i dokładna powierzchnia działki. Wcześniejsze szkice i protokoły przekazania gruntów bez dokonania ich geodezyjnych pomiarów mogły wskazywać jedynie ich położenie i przybliżoną powierzchnię. Poza tym, Starosta [...] w dniu 27 września 2017 roku przeprowadził oględziny nieruchomości stwierdzając, że teren ogrodu jest ogrodzony i zagospodarowany na całej powierzchni. Znajdujące się tam altanki, drzewa i krzewy świadczą o długoletnim użytkowaniu. Z załączonej mapy satelitarnej wynika, że teren zagospodarowany przez ogród działkowy zajmuje w całości działkę nr ewid. 154/11. W ocenie Kolegium, Starosta [...] prawidłowo ustalił powierzchnię nieruchomości zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy "C" w G.. Jak wskazało Kolegium, powód uchylenia decyzji pierwszej instancji był inny. Jednym z warunków uzyskania z mocy prawa przez Stowarzyszenie prawa użytkowania nieruchomości jest przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Protokołem zdawczo-odbiorczym nieruchomości nr [...] sporządzonym w dniu 22 lipca 2003 roku, 12 Terenowy Oddział Lotniskowy w W., działający w imieniu Ministra Obrony Narodowej, przekazał Oddziałowi Terenowemu Agencji A w W. nieruchomość niezabudowaną, oznaczoną w ewidencji wojska jako [...], a w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. 154/11 o powierzchni 5,3647 ha. Zasady gospodarowania mieniem powierzonym Agencji A określone są w ustawie z dnia 10 lipca 2015 roku o Agencji A (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1456 ze zm., dalej jako: "u.a.m.w."). Następnie Kolegium cytując art. 1 pkt 2 lit. a, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 59 ust. 1 i 2 u.a.m.w. oraz art. 75 ust. 5 pkt 1 u.r.o.d. wskazało, iż Staroście nie zostały przyznane ogólnie kompetencje do wydawania decyzji stwierdzających nabycie przez Stowarzyszenia użytkowania nieruchomości, lecz decyzję taką może wydać ten organ, który ma prawo dysponować daną nieruchomością. Nie ma żadnych przepisów prawnych, które określałyby, że to Starosta zawsze reprezentuje Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami. Starosta jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów ustawy oraz odrębnych ustaw (art. 11 ust. 1 u.g.n.). Taką odrębną ustawą jest ustawa o Agencji A powierzająca Agencji gospodarowanie niektórymi nieruchomościami Skarbu Państwa. Poza przesłankami określonymi w przepisach u.r.o.d., stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa przez inne podmioty, które – jak w sprawie – są wyłącznie kompetentne do dysponowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Do dysponowania nieruchomością objętą wnioskiem Stowarzyszenia, dopóki znajduje się ona w zasobach Agencji A, właściwa jest wyłącznie Agencja w oparciu o przepisy regulujące zasady jej działania. Końcowo Kolegium podkreśliło, iż do chwili pozostawania nieruchomości w zasobach Agencji A nie jest możliwe wydanie przez Starostę decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania przez Stowarzyszenie prowadzące Rodzinny Ogród Działkowy prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ten ogród działkowy. W skardze na powyższą decyzję A w W. Okręg [...] z siedzibą w Ł. wskazał na naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 75 ust. 5, 6 i 7 u.r.o.d. polegające na ich błędnym niezastosowaniu, podczas gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki do zastosowania przez organ ww. przepisów. Na tej podstawie autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Sięgając do treści art. 75 u.r.o.d. autor skargi napisał, iż ustawodawca w sposób definitywny określił przesłanki do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy. Nieuprawnionym jest rozszerzanie przez organ tego katalogu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób prawidłowy ustaliło stan faktyczny, m.in. stwierdzając, że Pracowniczy Ogród Działkowy "C" w G. jest ogrodem istniejącym od 1975 roku, wpisanym do rejestru prowadzonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działowców (nr [...]). W terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie u.r.o.d. nie została wydana decyzja o likwidacji tego ogrodu, zatem spełnione zostały przesłanki do nabycia przez Stowarzyszenie prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ten ogród. W sposób niezrozumiały dla strony skarżącej organ uznał, że staroście nie zostały przyznane ogólne kompetencje do wydawania decyzji stwierdzających nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe użytkowania nieruchomości, lecz decyzję taką może wydać ten organ, który ma prawo dysponować daną nieruchomością. Ustawodawca w sposób jednoznaczny sformułował treść art. 75 ust. 5 i nast. u.r.o.d., nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków. Zdaniem autora skargi, nieuzasadnionym i pozbawionym podstaw prawnych jest ograniczanie kompetencji Starosty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Starosty [...] i odmawiająca stwierdzenia, iż strona skarżąca nabyła prawo użytkowania nieruchomości zajętej przez Rodzinny Ogród Działkowy. U podstaw uchylenia decyzji i jednocześnie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania legło przekonanie organu, iż organ pierwszej instancji (Starosta) nie ma uprawnień do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem nieruchomość pozostaje we władaniu Agencji A, która jest kompetentna do orzekania w sprawie. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie nie podziela poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z tego powodu, że nieruchomość – choć istotnie – pozostająca we władaniu Agencji A, nadal stanowi własność Skarbu Państwa, co w świetle art. 75 ust. 5 pkt 1 u.r.o.d. przesądza o kompetencji starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do wydania decyzji. Zgodnie z treścią art. 75 ust. 1 u.r.o.d. w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (co miało miejsce w dniu 19 stycznia 2014 roku – art. 80 u.r.o.d.), stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania – w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny – nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy (art. 75 ust. 6 u.r.o.d.). Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej (art. 75 ust. 7 u.r.o.d.). Stosownie do art. 75 ust. 5 u.r.o.d. organem właściwym do wydania decyzji jest: 1) w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa – starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej; 2) w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego – organ wykonawczy tej jednostki. Oznacza to, że przy wydawaniu decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania organem właściwym w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa będzie starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego – organ wykonawczy tej jednostki. Niewątpliwie obowiązkiem organów administracji publicznej jest przestrzeganie z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 K.p.a.). Przestrzeganie przepisów o właściwości jest zatem jednym z podstawowych obowiązków procesowych nałożonych na organy administracji, a ich zignorowanie rodzi skutek prawny w postaci konieczności stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W przedmiotowej sprawie spór dotyczy dochodzenia przez stronę skarżącą stwierdzenia nabycia prawa użytkowania w drodze decyzji nieruchomości, która jest własnością Skarbu Państwa, ale została powierzona Agencji A. Agencja A jest agencją wykonawczą nadzorowaną przez Ministra Obrony Narodowej. Status prawny oraz zakres jej kompetencji określa ustawa z dnia 10 lipca 2015 roku o Agencji A (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2308). Zgodnie z treścią art. 1 pkt 2 u.a.m.w., ustawa określa zasady i tryb gospodarowania mieniem Skarbu Państwa powierzonym Agencji, w tym mieniem: a) będącym do dnia jego przekazania Agencji w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej albo ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych lub przez nich nadzorowanych, a także innym mieniem będącym we władaniu tych jednostek oraz dobrami niematerialnymi o charakterze majątkowym, niewykorzystywanym do realizacji ich zadań, b) przekazanym pozostałym po likwidacji państwowych osób prawnych, dla których organem założycielskim lub organem nadzoru był Minister Obrony Narodowej albo minister właściwy do spraw wewnętrznych. Skarb Państwa – zgodnie z art. 6 ust. 1 u.a.m.w. – powierza Agencji wykonywanie w jego imieniu i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do określonych nieruchomości stanowiących jego własność, innego mienia przekazanego Agencji oraz mienia Skarbu Państwa. Przy czym, co wyraźnie wynika z art. 6 ust. 2 u.a.m.w., Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Agencję przysługuje prawo własności lub inne prawa uzyskane z tytułu zbycia lub obciążenia prawem rzeczowym lub innym prawem mienia, o którym mowa w art. 1 pkt 2. Do zadań własnych Agencji należy m.in. gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa powierzonym i użyczonym Agencji (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.a.m.w.). Uwzględniając powyższe i sięgając do treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości objętej wnioskiem strony skarżącej należy stwierdzić, że sporna nieruchomość, choć niewątpliwie została powierzona Agencji A, nadal stanowi własność Skarbu Państwa. Agencja jest wyłącznie uprawniona do gospodarowania mieniem, ale właścicielem nieruchomości – co należy wyraźnie zaakcentować – nadal jest Skarb Państwa. Z tego powodu – zdaniem składu orzekającego – w sprawie nie znajduje zastosowania argumentacja przedstawiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w motywach kontestowanej decyzji. W sprawie – stosownie do art. 75 ust. 5 pkt 1 u.r.o.d. – organem uprawnionym do wydania decyzji jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a nie – jak wskazało Kolegium – Agencja A. Agencji A nie przysługuje prawo własności nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. Uwzględniając powyższe uwagi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zatem ponownie rozpozna odwołanie. Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż okoliczność, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy stanowi – w świetle art. 138 K.p.a. – podstawę jedynie do uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia w całości postępowania wszczętego przez ten organ, nie wchodząc w meritum sprawy. Tymczasem organ odwoławczy uznając, że organ pierwszej instancji nie jest właściwy do rozpoznania sprawy uchylił decyzję tego organu i orzekł o odmowie stwierdzenia, iż strona skarżąca nabyła prawo użytkowania nieruchomości. Z takiego sformułowania decyzji wynika, że organ odwoławczy orzekł w sprawie merytorycznie. Reasumując, z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisów postępowania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym. Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożył się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (200 zł). A. P.