II SA/Łd 1200/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie: NSA Ewa Markiewicz, Asesor Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. K., B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz H. i B. małżonków K. kwotę 80 (osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Syg. akt II SA/Łd 1200/03 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] w dniu [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w B. przy ulicy A. W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., wywodząc, iż z dniem 14 kwietnia 2000 r. utraciły moc niektóre przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności m. in. dotyczące opłat za przekształcenie ze względu na ich niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z tego względu organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza Miasta B., który postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a następnie postanowieniem w dniu [...] postępowanie to podjął. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. powołując się na pismo H. i B. K. z dnia 13 marca 2003r., w którym to piśmie skarżący wyrazili zgodę na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w B. przy ulicy A 13, ozn. jako dz. nr 3189 o pow. 428 m2, uregulowanej w KW-[...], na warunkach obowiązujących przed dniem 12 kwietnia 2000 r., uznało, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego H. i B. K. jest niemożliwe na zasadach wskazanych przez skarżących w powołanym piśmie z uwagi na utratę mocy prawnej obowiązujących wówczas przepisów. To zaś w konsekwencji zobowiązywało organ pierwszej instancji do umorzenia przedmiotowego postępowania. Skargę na powyższe rozstrzygniecie wnieśli H. i B. K., domagając się rozpatrzenia ich wniosku z dnia 12 kwietnia 2000r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności według stanu prawnego obowiązującego przed dniem złożenia wniosku, nie zaś według nowej ustawy, która to "ustawa weszła w życie dopiero dnia 21 czerwca 2001r.". Skarżący oświadczyli, iż "nie wyrażają zgody na warunki podane w postanowieniu wykupu gruntu z użytkowania wieczystego na własność za cenę rynkową", ponieważ przedmiotową działkę jako nieuzbrojoną otrzymali 23 lata temu. Podkreślili, iż działka ta w chwili obecnej jest najdroższą działką w B., gdyż posiada, wykonane na koszt skarżących, wszystkie media (wodociąg, kanalizację, telefon i chodnik). W uzupełnieniu skargi z dnia 30 lipca 2003r. skarżący dodatkowo podnieśli, iż prawo nie może działać wstecz. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był przeto rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy. O wpisie i innych kosztach sądowych, stosownie do § 2 art. 97 powołanej ustawy, orzekł na podstawie przepisów dotychczasowych. W myśl art. 3 § 1 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Nr [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w B. przy ulicy A 13. Podstawę prawną tych decyzji stanowi przepis art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – k.p.a. (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z powołanego przepisu wynika, iż przesłanką umorzenia postępowania jest bezprzedmiotowość. Przesłanka ta nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, niemniej jednak doktryna prawa administracyjnego i orzecznictwo sądowe są zgodne co do tego, że obejmuje ona te przypadki, w których brak jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Beck 2000, s. 428 i n. czy A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia, Zakamycze 2000, s. 578 oraz wyrok NSA z 9 marca 2000r., IV S.A. 12/98, LEX nr 77609). Do tych elementów zalicza się brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek. Jeśli zatem istnieje stan faktyczny podlegający konkretyzacji przez organ administracji publicznej, na wniosek strony lub z urzędu, postępowanie w pierwszej instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 29 września 1987r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr. 2, poz. 67 z glosą H. Starczewskiego, GAP 1988, nr. 9, s. 44, wyrok NSA z 26 września 2001r., V S.A. 381/01, LEX nr 78917). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy bowiem do czynienia dopiero wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 1995r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, wyrok NSA z 25 stycznia 1990r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16 czy A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia, Zakamycze 2000, s. 577). Sąd podziela wyrażony w dotychczasowym orzecznictwie pogląd, wedle którego "nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącego formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych" (np. wyrok NSA z 12 października 1987, IV SA 334/87, GAP 1988, nr. 21, s. 43). Na marginesie powyższych rozważań zauważyć również trzeba, iż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W analizowanej sprawie, w ocenie Sądu, wskazana w art. 105 § 1 k.p.a. przesłanka bezprzedmiotowości nie miała miejsca, jak bowiem wynika z ustaleń poczynionych przez organy administracji publicznej zgłoszone przez skarżących żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Sprawa ta należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej i podlega rozpoznaniu przez te organy w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz. U. z 1999r., Nr 65, poz. 746 z póź. zm.). Przepis art. 1 ust. 1 stanowi, iż "ustawa określa zasady przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi". Z powyższych względów merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było możliwe w drodze decyzji administracyjnej. Bezspornym jest również fakt, iż skarżący w dniu 12 kwietnia 2000r. złożyli wniosek o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nieruchomości położonej w B. przy ulicy A 13 i wniosek ten nadal popierają. Żądają oni jedynie rozpoznania tego wniosku w oparciu o przepisy powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem złożenia tego wniosku. Z powyższych względów nie sposób zaakceptować stanowisko organów obu instancji, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Analizując poczynione przez organy administracji publicznej ustalenia, Sąd doszedł do przekonania, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone decyzje zostały bowiem podjęta mimo braku przesłanek bezprzedmiotowości postępowania. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd dopatrzył się także naruszenia innych przepisów procesowych. Przede wszystkim podkreślić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., stosownie do postanowień art.129 § 2 k.p.a., winno zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Stosownie bowiem do powołanego przepisu odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Na podstawie przedłożonych akt administracyjnych nie sposób było skontrolować decyzję z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w powyższym przepisie, w aktach tych brak jest bowiem dowodu doręczenia decyzji pierwszej instancji. Dowodem takim, w ocenie Sądu, nie może być pismo Burmistrza Miasta B. z dnia [...], którym to pismem przesłano odwołanie H. i B. K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w piśmie tym Burmistrz nie wypowiada się bowiem w przedmiocie terminu do wniesienia odwołania. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia nr [...] w dniu [...] narusza nadto art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do powołanych przepisów obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest uzasadnienie prawne, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Analiza zaskarżonej decyzji dowodzi, iż nie spełnia ona wymogów powołanego przepisu. W uzasadnieniu tej decyzji nie tylko nie wyjaśniono przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną, tj. przepisu art. 105 § 1 k.p.a., ale nawet nie przytoczono treści tego przepisu, ograniczono się jedynie do uzasadnienia faktycznego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 105 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 129 § 2, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, nie sposób zaakceptować wyrażonego w skardze przez H. i B. K. poglądu, wedle którego sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości winna być rozpoznawana na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 12 kwietnia 2000r. Stosownie bowiem do wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, do których należy zaliczyć ustawy i akty wykonawcze do ustaw, decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną. One też określają przesłanki podjęcia tej decyzji (por. wyrok NSA z 10 czerwca 1983r., I SA 217/83, ONSA 1983, nr. 1, poz. 41). Po wszczęciu w dniu [...] postępowania w analizowanej sprawie, będący podstawą rozstrzygnięcia tej sprawy przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, określający zasady odpłatności za przekształcenie prawa, został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000r. za niezgodny z Konstytucją RP. W konsekwencji konieczna stała się nowelizacja powołanej ustawy i określenie zasad odpłatności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. To zaś oznaczało konieczność, co zresztą Burmistrz Miasta B. uczynił, zawieszenia postępowania do czasu uregulowania zasad odpłatności, a następnie podjęcia postępowania po wejściu w życie nowelizacji do powołanej ustawy. Nowelizacji tej dokonano ustawą z dnia 21 czerwca 2001r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 72, poz. 749).Ustawa ta w stosunku do poprzednio obowiązującej regulacji art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 niewątpliwie dokonała, co podkreślają skarżący w swojej skardze, niekorzystnych dla skarżących zmian w zasadach odpłatności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, niemniej jednak stosownie do art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. w sprawach wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy. Taka sytuacja miała miejsce w analizowanej sprawie, postępowanie zostało bowiem wszczęte w dniu [...], a następnie z uwagi na podjęcie powołanego wyżej wyroku przez Trybunał Konstytucyjny zawieszone i nie zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. z uwagi na brak stosownej regulacji prawnej dotyczącej zasad odpłatności. Oznacza to w konsekwencji, iż ustalenie odpłatności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpi wedle zasad określonych ustawą z 21 czerwca 2001r. Stosownie zaś do przepisu art. 4a ust. 1 tej ustawy do ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2 – 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000, Nr 46, poz. 543). Problematykę zwrotu kosztów reguluje art. 55 ust. 1 zdanie drugie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Stosownie do treści tegoż przepisu w orzeczeniu uwzględniającym skargę Sąd orzeknie zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności. Ponieważ zaskarżona decyzja zawierała wady w istotny sposób wpływające na rozstrzygnięcie sprawy, co stanowiło z kolei podstawę do jego uchylenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. obowiązane jest wypłacić na rzecz skarżących H. i B. K. solidarnie tytułem poniesionych przez nich kosztów postępowania kwotę 80,00 (osiemdziesiąt) złotych. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 zdanie pierwsze ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Stosownie bowiem do powołanego przepisu w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Mając na uwadze fakt, iż przed wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] doszło do naruszenia przepisów art. 105 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 129 § 2 k.p.a., uznać należy, iż decyzja ta jest niezgodna z prawem i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 97 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).