II SA/Łd 1202/12

Dnia 20 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] nr [...], z dnia [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS II SA/Łd 1202/12 UZASADNIENIE J. F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] [...] z dnia [...] . Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 29.08.2006 roku Pani K. S. i Pani J. F. wystąpiły do Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 72a/73, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 55/6, dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł.- Ś. w Ł. prowadzona jest księga wieczysta KW [...]. Wnioskodawczynie jako podstawę żądania zwrotu nieruchomości wskazały fakt niewykorzystania jej na cele wywłaszczenia. Sprawa została przekazana do rozpatrzenia Staroście [...] [...]. Wydana przez niego decyzja odmawiająca zwrotu uchylił Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyń. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, że wnioskodawczynie wystąpiły z żądaniem zwrotu także sąsiednich działek oznaczonych nr 117/5, 117/6, 117/9, 117/10, 161/7 i nr 161/10. Wynik postępowania o zwrot nieruchomości w odniesieniu do działki nr 55/6 jest uzależniony od rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w sprawie dotyczącej zwrotu wskazanych wyżej działek, gdyż część z nich została wywłaszczona na cel jakim była budowa osiedla mieszkaniowego i budowa ulicy. W tym stanie rzeczy w ocenie Wojewody [...] Starosta [...] [...]działając w oparciu o treść art. 97§ 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego powinien zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości w odniesieniu do działki nr 55/6 do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest w tym przypadku wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki nr 117/5, 117/6, 117/9,117/10,1671/7 i nr 161/10. Postanowieniem Starosty [...] [...] z dnia [...] nr [...] postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 72a/73, zostało zawieszone z urzędu do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest w tym przypadku postępowanie powadzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr 117/5, 117/6, 117/9,117/10,1671/7 i nr 161/10. Jako podstawę zawieszenia wskazano art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie powyższe utrzymał w mocy Wojewoda [...] powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny ustalony przez organ I instancji i wywiódł, że rozstrzygnięcie sporu o zwrot działki nr 55/6 pozostaje w ścisłym związku i zależności od rozstrzygnięcia sporu o zwrot działek nr 117/5, 117/6, 117/9,117/10,1671/7 i nr 161/10. Organy kwestionują uprawnienie skarżących do żądania zwrotu powyższych nieruchomości, czego wyrazem są decyzje odmowne, poddane kontroli sądowej w odrębnym postępowaniu. Organ podkreślił przy tym, że zwrot działki objętej niniejszym postępowaniem byłby możliwy jedynie w przypadku orzeczenia zwrotu choćby części pozostałych działek, związanego z ewentualnym ustaleniem, że nie wykorzystano ich na cel określony w wywłaszczeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. F. zarzuciła, że zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie jest niezgodne z prawem, gdyż wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nie powinno być uzależnione ani tym bardziej wynikać z treści innego orzeczenia w tym przypadku wyroku NSA. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska podał, iż z archiwalnych akt wywłaszczeniowych wynika jednak, że dawna działka nr 55/1 nie znajdowała się w granicach lokalizacji celu wywłaszczenia, a została nabyta przez Skarb Państwa na wniosek dawnej właścicielki nieruchomości - M. M., spadkodawczyni K. S. i J. F. W zaistniałych okolicznościach, skoro działka nr 55/1, której odpowiada działka nr 55/6, została wywłaszczona na żądanie właściciela, zwrot będzie możliwy tylko wówczas, gdy zapadnie orzeczenie o zwrocie tych działek lub ich części, które w dniu pozbawienia prawa własności znajdowały się w granicach lokalizacji celu publicznego. Jeżeli natomiast nie wystąpią przesłanki do zwrotu gruntu nabytego z przeznaczeniem pod inwestycję publiczną, wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. l ugn do zwrotu części nieruchomości nabytej na wniosek właściciela. Wojewoda wskazał, iż rozstrzygnięcie kwestii zwrotu działki nr 55/6 zależy w pierwszej kolejności od wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, a dalej, w przypadku odrzucenia lub oddalenia skargi kasacyjnej, od wydania orzeczenia przez organ administracji publicznej właściwy w sprawie. Starosta [...] [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiesił przedmiotowe postępowanie jedynie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, co niewątpliwie stanowi zagadnienie wstępne i wypełnia przesłanki art. 97 § l pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie mające być wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny może w sposób zupełny bądź częściowy rozstrzygać kwestię zasadności zwrotu działek: nr 117/5, nr 117/6, nr 117/9, nr 117/10, nr 161/7 i nr 161/10, od czego z kolei zależy, jak wykazano powyżej, orzeczenie o zwrocie działki nr 55/6. Postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania jest zatem prawidłowe i nie wykazuje braku zgodności z normą prawa, zgodnie bowiem z art. 97 § l pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a taka okoliczność zachodzi w niniejszej sprawie. Wyrokiem z dnia 12 marca 2013 roku w sprawie I OSK 1949/11 Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddalił skargę kasacyjną J. F. i K. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Organ niezasadnie zawiesił postępowanie powołując się na obligatoryjną przesłankę do zawieszenia postępowania jaką jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez NSA. Zgodnie z wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2012 r. II SA/Rz 610/12 zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest tylko zagadnienie prawne o charakterze materialnym, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem (.LEX nr 1224044). W wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 391/12 problematyka zagadnienia wstępnego omówiona jest szerzej. W wyroku tym Sąd wskazał, iż na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, (2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, (3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy tym określenie zależności między rozstrzygnięciem w innej sprawie a wydaniem decyzji w sprawie, której zawieszenie podlega rozważeniu jest najbardziej sporny. Powyższe wynika z tego, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks postępowania administracyjnego nie określa jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej ponieważ przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 744/97, LEX nr 47266). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych ww. zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (v. wyroki NSA: z dnia 22 października 1991 r., sygn. akt SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90 oraz z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1160/93, ONSA 1995 Nr 1, poz. 21). Z kolei w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (v. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II - komentarz do art. 97 k.p.a). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji przez organ orzekający w sprawie. W sytuacji, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest obowiązany zatem do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie wymienionego przepisu tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. W świetle powyższych uwag co do konstrukcji i istoty prawnej instytucji zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie innych działek należących do skarżącej, pomimo, iż są położone w sąsiedztwie, nie stanowi kwestii prejudycjalnej i nie było zasadne zawieszenie na tej postawie postępowania administracyjnego. Obydwie sprawy zwrotu działek rozpoznawane są przez ten sam organ. Zagadnienie przeznaczenia (wykorzystania) działek stanowi przesłankę, którą należało wyjaśnić od początku, było to zatem zagadnienie, która było znane i podlegało wyjaśnieniu przez organ z chwilą wszczęcia postępowania, a nie problemem, który się ujawnił dopiero w toku rozpatrywania żądań strony skarżącej. Organ nie wykazał, aby dokonanie ustaleń co do przesłanek rozstrzygających o zasadności bądź niezasadności wniosku w niniejszej sprawie nie było możliwe. Ponadto w stosunku do tych dwóch grup nieruchomości toczą się dwa odrębne postępowania, z akt administracyjnych nie wynika, aby organ rozważał połączenie ich w celu rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, do czego byłby zobowiązany, gdyby obydwa żądania pozostawały w bezpośrednim związku funkcjonalnym. Z tych względów organ winien samodzielnie wydać decyzję merytoryczną w przedmiotowej sprawie nie zaś zawieszać postępowanie, gdyż rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miało charakteru rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i nie tamowało prowadzenia postępowania przez Starostę w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe uwagi oraz przede wszystkim fakt, że w sprawie zwrotu działek nr 117/5, nr 117/6, nr 117/9 i in. Naczelny Sąd Administracyjny wydał już prawomocne rozstrzygnięcie. LS