II SA/Łd 1203/01

Dnia 25 czerwca 2004. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie NSA Andrzej Kozerski, Teresa Rutkowska (spr.), Protokolant: asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi G. B., L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr ew. [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz G. B. i L. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. II SA/Łd 1203/01 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 88i oraz art. 88e ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku – Prawo działalności gospodarczej ( Dz. U Nr 101 poz. 1178 z późn. zm. ) dokonał wykreślenia z urzędu ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] wpisu dokonanego w dniu [...] pod nr [...] dotyczącego działalności w zakresie handlu sprzętem optycznym i optyka prowadzonej w formie spółki cywilnej i zgłoszonej przez L. B. i G. B. . W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 88i ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej stanowi, że wpisy do ewidencji działalności gospodarczej jednostek organizacyjnych, które w dniu 1 stycznia 2001 r. nie są przedsiębiorcami podlegają wykreśleniu z urzędu w drodze decyzji administracyjnej. Ponieważ spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu wskazanej ustawy, organ I instancji wykreślił z urzędu z ewidencji działalności gospodarczej wpis o nr [...] dotyczący działalności prowadzonej w formie spółki cywilnej przez L. B. i G. B., aby stosownie do art. 88b w związku z art.88g powołanej ustawy –dokonać wpisu do ewidencji działalności gospodarczej poszczególnych przedsiębiorców, jakimi są od 1 stycznia 2001 roku wspólnicy spółki cywilnej. Od powyższej decyzji w dniu 14 lutego 2001 roku odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniósł pełnomocnik L. B. i G. B. zarzucając , że przy wydawaniu decyzji naruszone zostały ogólne zasady kodeksu postępowania administracyjnego tj. art.6 i art. 7 oraz art.9, a jednocześnie w wydanych przez Urząd zaświadczeniach poświadczono nieprawdę. W uzasadnieniu swojego stanowiska pełnomocnik wyjaśnił, że spółka cywilna “ Usługi optyczne L. B. i G. B. “ prowadzi działalność na podstawie wpisu do ewidencji , zgodnie z zaświadczeniem UMŁ Delegatura Ł. - Ś. z dnia [...] a nie z dnia [...] . Umowa ta nie może być rozwiązana decyzją administracyjną (art. 6 kpa) bez oświadczeń woli Wspólników. Pełnomocnik odwołujących się stwierdził, przepis art. 1a ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, wprowadzony ustawą z dnia 30 listopada 2000 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, nakłada na wspólników obowiązek dostosowania formy wykonywanej działalności do wymogów ustawy, jednak określa jednocześnie termin ostateczny tego dostosowania na 3 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy. W ocenie pełnomocnika oznacza to, że przed upływem terminu, o przekształceniu formy działalności lub jej zakończeniu nie można decydować z urzędu, w rozumieniu przepisu art. 88i ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej. Zdaniem pełnomocnika skarżących podstawa prawna wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej musi zostać poprzedzona oświadczeniem woli osób prowadzących działalność gospodarczą. Dotyczy to przede wszystkim terminu zakończenia działalności prowadzonej w oparciu o umowę cywilnoprawną. Z terminem takim związane są obligatoryjne obowiązki wspólników wynikające z prawa podatkowego (art. 9 kpa). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie wykreślenia z urzędu z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] wpisu dokonanego w dniu [...] pod nr [...] . W uzasadnieniu organ administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 88i ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku –Prawo działalności gospodarczej ( DZ. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm. ) wpisy do ewidencji działalności gospodarczej jednostek organizacyjnych, które w dniu 1 stycznia 2001 roku nie są przedsiębiorcami, podlegają wykreśleniu z urzędu, przy czym - stosownie do art. 88e ust. 3 cyt. ustawy wykreślenie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 2 ust. 2 i 3 w związku z art.100 powołanej ustawy, spółka cywilna nie jest z dniem 1 stycznia 2001 roku uznawana za przedsiębiorcę, przedsiębiorcami natomiast są wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Wobec powyższego organ I instancji prawidłowo wykreślił z urzędu z ewidencji działalności gospodarczej wpis o nr [...] dotyczący działalności prowadzonej w formie spółki cywilnej przez L. B. i G. B. , aby stosownie do art. 88b w związku z art.88g powołanej ustawy – dokonać wpisu do ewidencji działalności gospodarczej poszczególnych przedsiębiorców, jakimi są od 1 stycznia 2001 roku wspólnicy spółki cywilnej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] L. B. i G. B. wniosły skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi , domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] , stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. Ponownie podkreśliły, że ustawodawca w przepisie szczególnym dotyczącym spółek cywilnych wydał uprawnienie podmiotom ustawy do dostosowania formy wykonywanej działalności do przepisów ustawy w terminie do 31 marca 2001 r. Korzystając z tego uprawnienia, skarżące wystąpiły do organu właściwego dla ich miejsca zamieszkania o dokonanie wpisu w rozumieniu przepisu art. 88a tej ustawy i w dniu 16 lutego 2001 r. uzyskały wpis do ewidencji działalności gospodarczej jako przedsiębiorca G. B. ( Nr [...] ) i przedsiębiorca L. B. (Nr [...] ) . W dniu 24 lutego 2001 r. spisały też aneks do umowy spółki cywilnej, w którym określiły m.in., że terminem zakończenia działalności prowadzonej na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 28 lipca 1998 r. ( spółka cywilna) jest dzień 31 marca 2001 r. Tym samym, decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] wydana z urzędu i wbrew ich woli stanowi obrazę regulacji ustawowej wprowadzonej przepisem art. 88g ustawy Prawo działalności gospodarczej. Ponadto przepis art. 1a ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym wraz z określonym w nim terminem jest przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 19 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym i jako taki nie może być przez organy administracyjne interpretowany w sposób ograniczający prawa podmiotu ustawy. W kolejnych pismach złożonych do Sądu skarżące podkreślały, że wprawdzie ustawa z dnia 19 listopada 1999 roku, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2001 roku nie uznaje spółki cywilnej za przedsiębiorcę, jednakże art.1a ust.3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 roku –Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym przewiduje obowiązek dostosowania formy wykonywanej działalności do wymogów ustawy –Prawo działalności gospodarczej. Osoby fizyczne, które do dnia 31 grudnia 2000 r. wykonywały działalność gospodarczą jako wspólnicy spółek cywilnych, są obowiązane w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 11 oraz z 2000 r. Nr 86, poz. 958 i Nr 114, poz. 1193)., dostosować formę wykonywanej działalności do wymogów tej ustawy. Ponadto ustawa z dnia 30 listopada 2000 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. 2000 Nr 111, poz. 1194) zmieniła art.9 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym. Po zmianie art. 9.ust. 1. otrzymał następujące brzmienie - do czasu rejestracji, zgodnie z przepisami ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2003 r., zachowują moc dotychczasowe wpisy w ewidencji działalności gospodarczej. Zdaniem skarżących oznacza to, że spółka cywilna strony skarżącej mogła w oparciu o przepisy ustawy o działalności gospodarczej z dnia 23 grudnia 1988 roku prowadzić działalność gospodarczą do 31 marca 2001 roku i dopiero niezachowanie tego terminu upoważniało organ administracyjny do zastosowania art.88i ustawy prawo działalności gospodarczej z dnia 19 listopada 1999 roku tj. wykreślenia z urzędu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Wobec powyższego wykreślenie wpisu z urzędu przed 31 marca 2001 roku wyczerpuje znamiona przewidziane w art. 156 par.1 pkt 7 kpa . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że jest on nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że z dniem 1 stycznia 2004 r z mocy art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271, zm. Dz. U. Nr 228, poz. 2261 z 2003 r), weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1269 ) oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270). W myśl art. 97 § 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające /.../, sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004 r. dla obszaru województwa łódzkiego, rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003 r w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych /.../( Dz. U. z 2003 r Nr 72, poz. 652), jest więc właściwy do rozpoznania skargi w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej /.../. Przy czym, jak stanowi art. 1 § 2 wskazanej już wyżej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 wymienionej ustawy ( p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny bada więc jedynie legalność zaskarżonej do niego decyzji (postanowienia), tj. czy nie narusza ona prawa materialnego oraz czy organy administracji publicznej w toku postępowania nie naruszyły prawa procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie wskazanym w cytowanym przepisie, Sąd może wydać jedno ze wskazanych tam rozstrzygnięć. W rozpoznawanej sprawie skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Ł. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1a) ust. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym ( Dz. U. Nr 121, poz. 770 ze zm. ) osoby fizyczne, które do dnia 31 grudnia 2000 r. wykonywały działalność gospodarczą jako wspólnicy spółek cywilnych, były obowiązane w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy Prawo działalności gospodarczej dostosować formę wykonywanej działalności do wymogów tej ustawy. Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. (art.100 ustawy). Ustawa określiła zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie działalności gospodarczej. Art. 2 ust 2 i 3 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorcą jest osoba fizyczna , osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka handlowego, która zawodowo, we własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Dostosowanie dotychczasowej formy działania spółki cywilnej do nowych wymagań prawnych, o czym mowa w cytowanym wyżej art. 1a) ust. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. nie musiało polegać jedynie na wszczęciu postępowania administracyjnego o wpis wspólnika ( wspólników ) spółki cywilnej do ewidencji działalności gospodarczej jako samodzielnego przedsiębiorcy, ale na przykład na przekształceniu spółki cywilnej w wybraną formę spółki prawa handlowego. Na przyjęcie nowej formy prawnej działalności, mieszczącej się w definicji przedsiębiorcy ( art. 2 ust. 2 ustawy) ustawodawca przewidział dla spółek cywilnych termin trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy – Prawo działalności gospodarczej, a więc termin do 31 marca 2001 r. Trafne są więc zarzuty skargi, że brak było podstaw prawnych do wykreślenia przez Prezydenta Miasta Ł. z urzędu z dniem 31 stycznia 2001 r. z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dotyczącego działalności prowadzonej w formie spółki cywilnej przez skarżące. Skarżące mogły bowiem prowadzić działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej do 31 marca 2001r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 5 sędziów z dnia 10 grudnia 2001 r. – OPK 21/01 ( ONSA 2002/3/105), termin trzech miesięcy od dnia wejście w życie ustawy - Prawo działalności gospodarczej ( Dz. U. z1999 r Nr 101, poz. 1178 ze zm. ) na wspomniane dostosowanie dotyczy przedsiębiorcy. Przepis ten, będący przepisem przejściowym, oznacza tylko tyle, że przed upływem terminu trzech miesięcy spółka cywilna nie może być wykreślona z ewidencji. Sąd wskazał także, że ustawodawca nie wprowadził żadnego terminu, z którym miałoby nastąpić wykreślenie danego podmiotu z ewidencji. Z art. 88i w związku z art. 88e ust. 3 ustawy Prawo działalności gospodarczej wynika jedynie zasada, że wpisy do ewidencji działalności gospodarczej jednostek organizacyjnych, które w dniu 1 stycznia 2001 r. nie są przedsiębiorcami, podlegają wykreśleniu z urzędu w drodze decyzji administracyjnej. Ustawodawca nie zakreślił tu żadnego terminu. Natomiast termin trzymiesięczny, wynikający z art. 1a) ust. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. – przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, jest związany z obowiązkiem prawnym spółki cywilnej jako przedsiębiorcy, polegającym na zmianie formy działalności, nie zaś obowiązkiem “uporządkowania" ewidencji. Sąd wywiódł, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 88i ustawy Prawo działalności gospodarczej jest decyzją konstytutywną, co prowadzi do wniosku, że wykreślenie w trybie tego przepisu wpisu w ewidencji działalności gospodarczej spółki cywilnej, gdy wspólnicy takiej spółki nie dostosowali formy wykonywanej działalności do wymagań tej ustawy, stosownie do art. 1a ust.3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym ( Dz. U. Nr 121, poz.770 ze zm. ) następuje dopiero z dniem, w którym decyzja administracyjna o wykreśleniu stała się ostateczna. Podzielając w pełni poglądy wyrażone we wskazanej uchwale, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i art. 135 wskazywanej już wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji. Występujące wątpliwości, co do charakteru prawnego decyzji o wykreśleniu z ewidencji działalności spółki cywilnej, wydanej na podstawie art. 88i ustawy Prawo działalności gospodarczej, które spowodowały wystąpienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne, uzasadniają wniosek, że brak było podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo. Brak także podstaw do uznania, że zachodziła w sprawie podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156§ 1 pkt 7 k.p.a. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że skutek wady decyzji musi być ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności (B. Adamiak, J. Borkowski “Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" – Wyd. C.H.Beck 2000 str. 670-671), a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.