II SA/Łd 1206/02

Dnia 7 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie : Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przedłożenia inwentaryzacji budowlanej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]); 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz S. Z. kwotę 10,- zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów sądowych; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnie- nia się niniejszego wyroku. TG Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zobowiązał S. Z. do wykonania i przedłożenia inwentaryzacji budowlanej budynku gospodarczego ( komórki i garażu ) usytuowanego na działce położonej w M. przy ul. A. wraz ze stwierdzeniem o zdatności do użytku przedmiotowego obiektu, opracowanej przez jednostkę lub osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane - w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że podczas wizji lokalnej przeprowadzonej na działce położonej w M. przy ul. A. 6 stwierdzono, iż między budynkiem mieszkalnym, a oborą znajduje się budynek gospodarczy ( komórki i garaż ). S. Z. podał do protokołu, że obiekty te były budowane przed wojną, remont budynku ( stropodach ) przeprowadzony został w 1965r., a adaptacja garażu, polegająca na wstawieniu drzwi, wykonana była około 18 lat temu. T. Z. oświadczył natomiast, że część z garażem była budowana po wojnie, garaż przebudowany został w 1990r., a część komórek przylegająca do obory była budowana w latach 80 - tych. Obecny na wizji S. C. (świadek S. Z.) potwierdził oświadczenia S. Z., w szczególności dotyczące dat wybudowania przedmiotowych obiektów. W konkluzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ponieważ zarówno budowa, jak i remont przedmiotowych budynków były realizowane przed wejściem w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994r. sprawę rozpatrywano w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974r. Od powyższej decyzji S. Z. wniósł odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. podnosząc, że przez kilkadziesiąt lat przedmiotowy budynek, postawiony zgodnie z prawem, nie przeszkadzał jego sąsiadom i w związku z tym obowiązek nałożony w zaskarżonej decyzji jest bezzasadny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyjmując ustalenia faktyczne organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego za własne stwierdził, że z uwagi na fakt samowolnej realizacji przedmiotowego budynku gospodarczego ( komórki i garażu ) przed 1995r. w niniejszej sprawie należało orzec na podstawie ustawy -Prawo budowlane z 1974r. Ponieważ nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 w/w ustawy, organy nadzoru budowlanego nie mogą orzec rozbiórki, a jedynie nakazać inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż jego istnienie nie narusza obecnie obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania gminy. Dlatego na drodze legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej niezbędnym jest wykonanie nałożonego na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane obowiązku. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest poprawna pod względem merytorycznym oraz prawnym i nie może zostać uchylona. Na powyższą decyzją S. Z. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, że brak jest podstawy prawnej do nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji inwentaryzacji budowlanej budynku gospodarczego wraz ze stwierdzeniem zdatności do użytku, opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, gdyż art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nie daje takiej podstawy, ponieważ dotyczy wykonania w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, a nakazanie przedłożenia inwentaryzacji to nie to samo, co nakazanie przeróbek. Skarżący podniósł także, iż to, że nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że nie została ona wydana. W posiadanie zabudowań zagrodowych wszedł dawno temu, lecz ojciec nie przekazał mu dokumentacji budowlanej, gdyż nie zachowało się wiele dokumentów dotyczących tegoż gospodarstwa, w tym dotyczących spraw budowlanych. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że faktycznie dopiero rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego ( Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) w art. 34 ust. 2 nakłada na właściciela lub zarządcę obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami wprowadzonymi w toku robót budowlanych. Niemniej jednak inwestor prowadził w przedmiotowym obiekcie roboty budowlane. W protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 4 kwietnia 2002r. znajduje się zapis, że ostatnio roboty budowlane prowadzono około 18 lat temu i polegały one na wstawieniu drzwi garażowych. Zatem inwestor prowadził roboty budowlane, na które winien był uzyskać pozwolenie na budowę, a z uwagi na niemożność określenia rzeczywistego zakresu prowadzonych robót, gdyż jak twierdzi skarżący dokumentów na budowę nie posiada, obowiązek musiał zostać określony w stosunku do całego obiektu i z tego względu, zdaniem organu, sama decyzja jest poprawna pod względem merytorycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd stwierdza, iż organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy, dlatego też decyzje te zostały uchylone. Z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, iż przedmiotowe obiekty budowlane zostały zrealizowane przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 89, poz. 414 ), tj. przed dniem 1 stycznia 1995r., przy czym skarżący nie legitymuje się stosownym pozwoleniem na budowę. Należy również przyjąć, mimo rozbieżności co do terminu robót między twierdzeniami inwestora i jego sąsiada T. Z., iż wszelkie prace adaptacyjne i remontowe w tychże obiektach były wykonane, bez pozwolenia na budowę, pod rządem ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm. ). W tej sytuacji - stosownie do treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm. ) zastosowanie w sprawie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd, którego obowiązkiem jest badanie legalności zaskarżonych decyzji, był zobligowany rozważyć kwestię podstawy prawnej wydanych rozstrzygnięć. Organ I instancji, nakładając na S. Z. obowiązek wykonania i przedłożenia inwentaryzacji budowlanej budynku gospodarczego ( komórki i garażu ) wraz ze stwierdzeniem o zdatności do użytku przedmiotowego obiektu, opracowanej przez jednostkę lub osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, w podstawie prawnej wskazał art. 40 wskazanego wyżej Prawa budowlanego z 1974r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, iż jest ona poprawna pod względem merytorycznym i prawnym. Tymczasem art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. stanowi, iż " W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami ". Jak wykazano wyżej - w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie nakazano inwestorowi dokonania żadnych zmian lub przeróbek, a zobowiązano go jedynie do dostarczenia inwentaryzacji budowlanej. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane nie dawał organowi administracji uprawnień do nałożenia w jego trybie takiego obowiązku na stronę. Podstawą prawną nałożenia takich obowiązków mógł być przepis art. 56 ust. 1 tejże ustawy, który między innymi umożliwia organowi administracji państwowej zażądanie od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących robót oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. Dopiero po ewentualnym nałożeniu na inwestora takiego obowiązku i jego wykonaniu, organ administracji mógłby – w trybie art. 40 Prawa budowlanego, po wyeliminowaniu przesłanek, o których mowa w art. 37 tej ustawy – nałożyć na ten podmiot, w drodze decyzji, obowiązek wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Należy jednak podnieść, że działania organu administracji, przewidziane w art. 56 Prawa budowlanego z 1974r., mają charakter postanowień dowodowych, na które nie przysługuje zażalenie. Stanowisko takie wynika między innymi z utrwalonego od lat orzecznictwa ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1985r. sygn. IISA 1843/85, ONSA z 1985r. nr 2, poz. 35 oraz wyrok z dnia 19 marca 1998r. sygn. IVSA 881/96 ). Tak więc organ, zamiast wydać postanowienie o charakterze dowodowym, zobowiązujące skarżącego do przedstawienia wskazanych wyżej dokumentów w zakreślonym terminie, wydał decyzję administracyjną, która nie znajduje oparcia w przepisach Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie takie narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł, jak w punkcie 1-szym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 tejże ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych Sąd wyrokował w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm. ) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271). TG