II SA/Łd 1207/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 roku sprawy ze skargi H. K., U. B. i B. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] [...] uchylił decyzję Starosty [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] Nr [...] o zwrocie na rzecz H. K., U. B. i B. N. nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 35, oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] jako działka nr 69/4 o pow. 529m² oraz o umorzeniu postępowania o zwrocie nieruchomości oznaczonej na tej mapie jako działka nr 1/5 o pow. 78m² i przekazał sprawę Staroście [...] do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji, poza zwięzłym opisaniem stanu faktycznego sprawy, powołał art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i ust. 2, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmienie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004r., Nr 141, poz. 1492), wywodząc, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tj. wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany. Zauważył, iż w przypadku zrealizowania celu na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część, jeśli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Wyjaśnił nadto, iż w razie zwrotu nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Zauważył, iż w przedmiotowej sprawie orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości nie precyzowało celu wywłaszczenia, a cel ten określono ogólnie jako realizację narodowych planów gospodarczych. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 1994r., S.A. 1153/93 oraz wyrok z dnia 28 listopada 2000r., I S.A. 1650/99, organ odwoławczy stwierdził, iż tak ogólnie określony cel winien być ustalony na podstawie innych dowodów. Słusznie zatem, zdaniem tego organu, Starosta [...] pozyskał dokumenty, które zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r., Nr 4, poz. 31) zostały zgromadzone przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, tj. wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych nr [...] z dnia [...] o zezwolenie na nabycie nieruchomości niezbędnych pod budowę zespołu domów mieszkalnych, wniosek tej Dyrekcji o wywłaszczenie z dnia [...] nr [...] wskazujący jako cel wywłaszczenia budowę budynków mieszkaniowych, pismo Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] nr [...] stwierdzające, iż przedmiotowa nieruchomość jest niezbędną pod budownictwo mieszkaniowe oraz pismo Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] nr [...] zezwalające Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Ł. jako wykonawcy planów narodowych gospodarczych na nabycie przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe. Podkreślił nadto, iż przeprowadzone oględziny wykazały, iż działka nr 1/5 znajduje się pod chodnikiem ul. B., zaś na działce nr 69/4 znajduje się wyasfaltowany wjazd do sąsiedniego bloku, stanowiska parkingowe oraz trawa i drzewa. Tak ustalony stan faktyczny stanowił dla organu pierwszej instancji podstawę do przyjęcia, iż pomimo upływu 48 lat od dnia wywłaszczenia cel wywłaszczenia, określony jako budowa budynków mieszkalnych nie został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, co oznacza, iż zachodzi przesłanka do zwrotu ww nieruchomości określona w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego, ze wskazanych dokumentów nie wynika jednoznacznie, że na przedmiotowej nieruchomosci miały zostać zbudowane budynki mieszkalne, zaś precyzyjne określenie celu wywłaszczenia jest niezbędne skoro celem wywłaszczenia było budownictwo mieszkaniowe. Powołując się na orzeczenie NSA z dnia 20 października 1999r., IV S.A. 2033/96, stwierdził, iż celu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy infrastruktura tego osiedla w postaci m.inn. urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia, osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko budowę domu mieszkalnego, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, a także zieleń. Z tego względu, zdaniem Wojewody [...], ocenę sprawy może wyjaśnić plan sytuacyjny inwestycji, którego organ pierwszej instancji nie odnalazł, choć ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy pisma Archiwum Akt Nowych w Warszawie z dnia [...] , znak: [...] wynika, iż w aktach Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego odnaleziono zezwolenie Przewodniczącego PKPG i inne dokumenty dotyczące wywłaszczenia nieruchomości w Ł. w rejonie ul. C., D., E., B. i A., w dzielnicy tzw. "Trójkąt" oraz że do dokumentów tych załączony jest plan sytuacyjny, na którym jest zaznaczona nieruchomość nr 35 przy ul. A. w granicach lokalizacyjnych budownictwa DBOR. Pozyskanie kopii tegoż planu, zdaniem organu odwoławczego, być może umożliwi szczegółowe ustalenie celu wywłaszczenia. Wojewoda [...] uzasadniając swoją decyzję, podkreślił nadto, iż w przypadku orzeczenia o zwrocie nieruchomości, dodatkowej oceny wymaga także zasadność odstąpienia przez organ pierwszej instancji od ustalenia odszkodowania do zwrotu. Zauważył, iż z akt sprawy wynika, iż orzeczeniem z dnia 5 maja 1962, nr Sa II-6/23/55 Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Urząd Spraw Wewnętrznych przyznano właścicielom nieruchomości H. i M. małż. K. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w wysokości 2760,87 zł. Tymczasem organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do orzekania o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania, bowiem właścicielom przedmiotowej nieruchomości ustalonego odszkodowania nie wypłacono ani też nie złożono do depozytu sądowego. Skoro zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało ustalone, to zdaniem organu odwoławczego, w świetle przepisów art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel bądź jego spadkobiercy winni zwrócić na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalone odszkodowanie. Nie uzasadnione jest zatem wydawanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego orzeczenia o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasta Ł.. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika B. N. radcy prawnego F. Ł. o umorzenie postępowania z uwagi na przekazanie przedmiotowej nieruchomości protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia 30 czerwca 2005r. współwłaścicielom tej nieruchomości, Wojewoda [...] wyjaśnił, iż wydanie H. K., U. B. i B. N. przedmiotowej nieruchomości nie powinno nastąpić, gdyż decyzja Starosty [...] z dnia [...] nr [...] o zwrocie nieruchomości nie była ostateczna, a wykonanie decyzji pierwszej instancji przez stronę przed lub w czasie trwania postępowania odwoławczego, stosownie do wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 1985r., S.A./Wr 111/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 21, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Wojewoda [...] uznał więc, iż w toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji winien uzupełnić zebrany materiał dowodowy i precyzyjnie ustalić, czy celem wywłaszczenia było wybudowanie na przedmiotowej nieruchomości budynku mieszkalnego czy też teren ten wywłaszczono pod osiedle mieszkaniowe i jego infrastrukturę, a następnie ponownie przeanalizować sposób wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w kontekście przesłanek wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również zbadać, czy istnieje możliwość zagospodarowania części wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, a w przypadku jego braku zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 137 ust. 2). W skardze na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik H. K., U. B. i B. N. w osobie radcy prawnego F. Ł. wniósł o jego uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania według wykazu kosztów, zarzucając decyzji Wojewody [...] z dnia [...] naruszenie art. 137, art. 139 i art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię, sprzeczność ustaleń z treścią zebranego w sprawie istniejącego niezbędnego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż w tym materialne zaistniały braki mające wpływ na wynik postępowania, oraz naruszenie art. 12 i art. 138 §2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] w całości i nie przeprowadzenie samodzielnego niewielkiego odcinka postępowania dowodowego. W uzasadnieniu skargi, zauważył, iż ze szczegółowo opisanego przez organ w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego bezspornie wynika, iż parcela 69/4 obręb [...] położona przy ul. A. 35 i ul. B. w Ł. nie została wykorzystana na cele realizacji narodowego planu gospodarczego, a ściślej mówiąc na cele inwestycji budownictwa mieszkaniowego planowanego przez ówczesną Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych, gdyż inwestor zakończył realizację osiedla na przedmiotowym terenie wyłącznie na jednym budynku, pozostałe tereny natomiast nie zostały wykorzystane, ani oddane według uprzednio obowiązujących przepisów (choćby ustawy z 1985r. o wywłaszczeniach). Według pełnomocnika, jako zbyteczne służyły do dzikiego parkowania lub porośnięte były trawą i chwastami. Zauważył nadto, iż zwrócona działka nie była obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi ani sprzedana (zgodnie z treścią działu II księgi wieczystej nr [...]), a ponadto pozostała bez obciążeń do chwili jej przekazania protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia 30 czerwca 2005r. spadkobiercom rodziny i właścicielki H. K.. To zaś oznacza, iż w sposób oczywisty wyczerpana została dyspozycja art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami, brak było więc podstaw do uchylenia decyzji pierwszej instancji, zwłaszcza że w stosunku do kilku metrów kwadratowych zajętych pod jezdnię wniosek o zwrot nieruchomości został cofnięty. Wyjaśnił, iż przeprowadzono nowy podział działek i otrzymały one numery geodezyjne jako działki nr 1/5 (pozostawiona pod drogę) i nr 69/4 określona na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] (KW nr [...]). Za zbędne pełnomocnik uznał także "powoływanie się na orzecznictwo SN, choćby III RN 11/2001 z dnia 6 marca 2002r. (publikowane Rzeczpospolita nr 56/2002), które jedynie potwierdza wprost prawidłowość zastosowania przepisów zarówno w treści jak i wykładni dla jej wydania. Podstawy zaskarżenia decyzji I instancji są niezrozumiałe przy tak oczywistym zebranym materiale dowodowym". Uznanie zarzutu uczestnika i uchylenie decyzji, zdaniem pełnomocnika, jest typowo zachowawczym działaniem administracji terenowej, tj. Prezydenta Miasta Ł. i Wojewody [...], zmierzającym do nie podjęcia merytorycznej decyzji. Za niedopuszczalny powód uchylenia decyzji uznał on nadto ewentualną możliwość wywłaszczenia nieruchomości pod zieleń osiedlową, z zebranego materiału dowodowego w sposób niesporny wynika, że Starosta [...] zgromadził w sprawie wszystkie istniejące w archiwach dokumenty, a organ drugiej instancji ma, zgodnie z art. 136 k.p.a., obowiązek przeprowadzenia z urzędu dowodu w sprawie w razie wątpliwości. Przepis ten nie może być traktowany dowolnie, a przeprowadzenie samodzielnie tego dowodu należało uzasadnić w zaskarżonej decyzji zgodnie z obowiązkiem stosowania oszczędnościowego trybu postępowania. Uchylenie decyzji jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i narusza zasady ogólne określone w k.p.a., minn. art. 12 k.p.a. Odwołując się do wyroku SN z dnia 8 maja 1992r., III ARN 23/92,OSP 1993, z. 3, poz. 47, stwierdził, iż brak jest podstaw do tego, aby przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadzały rewolucyjne ograniczenia prawa własności wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa i to w drodze rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu. Według pełnomocnika, nieprawdziwe jest to, aby wydanie decyzji o zbędności i zwrocie nieruchomości było uzależnione od rozwiązania problemu zwrotu wypłaconego odszkodowania, "w zachowanych dokumentach nie ma jakichkolwiek kwitów czy innych dowodów, że małżonkowie K. otrzymali od Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych pieniądze. (...) W tym przypadku nie można kierować się domniemaniem prawnym. Odpadła tym samym przyczyna uchylenia decyzji Starosty [...]". Zauważył, iż skarżący nie odwoływali się od pkt 1 zdanie ostatnie, w którym zobowiązano wywłaszczonych do rezygnacji z dochodzenia odszkodowania, zachowanie to świadczy, zdaniem pełnomocnika, że "przyjęto zasadę , na którą wszystkie strony wyraziły zgodę minn. na skutek braku dokumentów". Podkreślił nadto, iż przedmiotem postępowania jest parcela o powierzchni około 5 arów, koszty postępowania administracyjnego, które ponosi beztrosko Skarb Państwa z naszych podatków, znacznie więc przekraczają wartość całej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 powołanej ustawy, jeśli stwierdzi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 ppsa rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez H. K., U. B. i B. N. decyzję Wojewody [...]z dnia [...] [...] uchylającą decyzję Starosty [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] Nr [...] o zwrocie na rzecz H. K., U. B. i B. N. nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 35, oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] jako działka nr 69/4 o pow. 529m² oraz o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości oznaczonej na tej mapie jako działka nr 1/5 o pow. 78m² i przekazaniu sprawy Staroście [...] do ponownego rozpoznania, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę procesową tej decyzji stanowi przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, iż zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest rozważane w płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy może wydać decyzje kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia dopiero wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub gdy postępowanie to wprawdzie przeprowadził, ale naruszył w toku tegoż postępowania w sposób rażący przepisy procesowe albo w takim stopniu, który nie czyni sprawę wyjaśnioną w znacznej części. Wydaje się, że użyte w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. sformułowanie "w znacznej części" oznacza, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Z przepisu tego organ odwoławczy może skorzystać tylko wtedy gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadawalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Wskazane uchybienia nie mogą być więc sanowane w toku postępowania odwoławczego, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administarcyjnego, Komentarz, Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927 – 2000, Zakamycze 2000, s. 760 i n.). Podstawę materialno - prawną rozpoznania żądania zwrotu nieruchomości stanowi z kolei przepis art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Stosownie do pierwszego z wymienionych przepisów poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość zaś uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, stosownie do art. 137 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z art. 229 powołanej ustawy roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma analiza zawartego w przepisie art. 136 i 137 powołanej ustawy pojęcia "nieruchomość zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Przy podejmowaniu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości konieczne jest zatem badanie, jaki był cel wywłaszczenia nieruchomości, wynikający z decyzji wywłaszczeniowej i dokonanie oceny, czy stała się ona zbędna dla realizacji tego celu (wyrok NSA z dnia 10 lutego 1995r., SA/Bk108/94,Pr.Gosp.1995/8/24). Ustalenie tej przesłanki stanowi istotną okoliczność, która to okoliczność w analizowanej sprawie nie została, w ocenie Sądu, mimo zebrania przez organ pierwszej instancji licznych archiwalnych dokumentów, wyjaśniona. Przede wszystkim zwrócić należało uwagę na to, iż okoliczności tej nie sposób wyjaśnić w oparciu o znajdującą się w aktach administracyjnych decyzję Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...]znak: [...] o wywłaszczeniu należącej do H. i M. K. nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. 48 (obecna ul. A. 35), nr 36 o pow. 613 m², hipoteka [...] (obecnie działki oznaczone nr 1/5 o pow. 78m² i nr 69/4 o pow. 529 m² - KW nr [...]), decyzja ta bowiem jako cel wywłaszczenia wskazuje realizację narodowych planów gospodarczych, a wywłaszczenia dokonuje na rzecz Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych Ł. – Miasto w Ł.. Tak wskazany cel wywłaszczenia jest zbyt ogólny, aby możliwe było precyzyjne jego określenie. Przesłanka zbędności nieruchomości na cel, który uzasadniał wywłaszczenie (przejęcie), musi być oceniana, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądowym, na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu mającym na celu jej wywłaszczenie. Podstawowym dowodem dla uznania, że nieruchomość jest niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może być więc tylko decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Dopiero bowiem taka decyzja konkretyzuje zadania planowe nie tylko co do miejsca, lecz także w określonym czasie (wyrok NSA z dnia 2 października 1998r., IV SA 378/97, LEX nr 45900, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998r., IV SA 2265/96, LEX nr 45868, wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998r., IV SA 1175/96, LEX nr 45923, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1998r., IV SA 1090/96, LEX nr 45935, wyrok NSA z dnia 13 marca 1998r., IV SA 936/96, LEX nr 45952). Szansę na określenie w sposób konkretny celu wywłaszczenia winno dać zgromadzenie całości dokumentacji poprzedzającej decyzję o wywłaszczeniu. Posiłkowo określenia celu wywłaszczenia poszukiwać też można poprzez analizę przeznaczenia gruntu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 12 października 1999r., IV SA 1484/97,LEX nr 48653). Z tego względu rację ma Wojewoda [...] , wedle którego "pozyskanie kopii planu sytuacyjnego, na którym jest zaznaczona nieruchomość nr 35 przy ul. A. w granicach lokalizacyjnych budownictwa DBOR być może umożliwi szczegółowe ustalenie celu wywłaszczenia". Ma to szczególne znaczenie z tego względu, że w aktach przedmiotowej sprawy, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda [...] , znajduje się pismo Archiwum Akt Nowych w Warszawie z dnia [...] , znak: [...] , z którego to pisma wynika, że w aktach Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego odnaleziono zezwolenie Przewodniczącego PKPG i inne dokumenty dotyczące wywłaszczenia nieruchomości w Ł. w rejonie ul. C., D., E., B. i A., w dzielnicy tzw. "Trójkąt" oraz że do dokumentów tych załączony jest plan sytuacyjny, na którym jest zaznaczona nieruchomość nr 35 przy ul. A. w granicach lokalizacyjnych budownictwa DBOR. Z tych powodów wydaje się, iż istnieje potencjalna możliwość precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia poprzez porównanie planowanej inwestycji z inwestycją faktycznie zrealizowaną. Tymczasem organ pierwszej instancji pominął tą okoliczność w toku postępowania wyjaśniającego, zaś zgromadzone przez ten organ dokumenty archiwalne nie pozwalają na ocenę celu wywłaszczenia w sposób nie pozostawiający jakichkolwiek wątpliwości. Wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych nr [...] z dnia [...] o zezwolenie na nabycie nieruchomości, wniosek tej Dyrekcji o wywłaszczenie z dnia [...] nr [...], pismo Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] nr [...]czy pismo Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] nr [...] pozwalają bowiem jedynie na stwierdzenie, iż nieruchomość wywłaszczono pod budownictwo mieszkaniowe, a Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Ł. jako wykonawca planów narodowych gospodarczych uzyskała zgodę na nabycie przedmiotowej nieruchomości. Ze wskazanych dokumentów nie wynika natomiast, czy sporna nieruchomość miała zostać zabudowana budynkiem mieszkalnym, czy też może pod infrastrukturę osiedlową, zaś, co zostało już wskazane, precyzyjne określenie celu wywłaszczenia jest niezbędne skoro celem wywłaszczenia było budownictwo mieszkaniowe. Ma to istotne znaczenie, gdyż, jak to przyjmuje orzecznictwo sądowe, celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja służącej mieszkańcom infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze, instalacje podziemne, takie jak linia komunikacyjna, wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe, a nawet obiekty sakralne, służące zaspokajaniu potrzeb religijnych i kultowych mieszkańców osiedla (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999r., IV SA 2033/96 LEX nr 47337, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994r., IV SA 1116/93, ONSA 1995/2/84). Zgodzić się także wypada z wyrażanym w orzecznictwie sądowym poglądem, wedle którego dla oceny przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia bez znaczenia jest okoliczność obecnego faktycznego wykorzystana wywłaszczonej niegdyś nieruchomości, gdyż przesłankę tą ocenia się jedynie wedle stanu jej wykorzystania istniejącego w pierwszych latach od dnia wywłaszczenia (tj. 7 – 10 latach). Rzeczą obojętną jest także to, czy oprócz inwestycji zrealizowanych, które już kwalifikują uznanie wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, może być tam realizowana inna jeszcze inwestycja (wyrok NSA z dnia 4 lutego 1999r., IV SA 467/97, LEX nr 47335). Jeśli zatem w owym czasie nieruchomość wykorzystano zgodnie z celem wywłaszczenia, a następnie zmieniono sposób jej wykorzystania, to okoliczność ta pozostaje bez wpłytu na sprawę jej zwrotu. Bez znaczenia winna więc być, podnoszona w skardze, okoliczność, iż w chwili prowadzenia przedmiotowego postępowania sporna nieruchomość jest porośnięta trawą, chwastami czy stanowi "dziki parking". Z tych powodów wskazane wyżej czynności organu pierwszej instancji trudno uznać za przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego w takim stopniu, który pozwalałby organowi odwoławczemu na podjęcie własnej decyzji merytorycznej. Nie budzi bowiem wątpliwości okoliczność, iż Starosta [...]nie "odnalazł" żadnego dokumentu, który pozwloliłby na ocenę celu wywłaszczenia w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, a efekty przeprowadzonego przez niego postępowania w ogóle nie stwarzały podstawy do dokonania tej oceny. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy we własnym zakresie postępowania dowodowego i wyjaśniającego, tak jak tego oczekują skarżący, prowadziłoby zaś do naruszenia wspomnianej już zasady dwuinstancyjności postępowania. Wobec nie zgromadzenia przez pierwszą instancję dokumentów wskazujących jednoznacznie na sposób wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości, w tym na sposób jej zagospodarowania przez DBOR, przy jednoczesnym ich uzupełnieniu dopiero przez Wojewodę [...], sprawa zwrotu spornej nieruchomości zostałaby rozpoznana merytorycznie tylko w jednej instancji, tj. w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...], takie zaś działanie organów jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska, w którym to państwie obowiązuje zasada praworządności, nakazująca organom administracji publicznej działanie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. W konsekwencji uznać więc należy, iż w analizowanej sprawie zostały spełnione przesłanki do podjęcia przez organ odwoławczy orzeczenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodzić się nadto należy z Wojewodą [...], wedle którego orzeczenie w sprawie zwrotu nieruchomości winno zawierać także rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu wypłaconego odszkodowania. Okoliczność ta ma, zdaniem Sądu, znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z akt administracyjnych, a w szczególności z decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] z tytułu wywłaszczenia spornej nieruchomości zasądzono na rzecz H. i M. K. odszkodowanie w łącznej wysokości 2760,87 zł, stosownie zaś do przepisu art. 140 i art. 136 ust. 3 zdanie trzecie warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot odszkodowania. Z uwagi na powyższe przepisy nie jest możliwy zwrot nieruchomości bez zwrotu odszkodowania. W przeciwnym razie, hipotetycznie zakładając, mogłoby dojść do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałoby orzeczenie o odszkodowaniu zobowiązujące Skarb Państwa lub gminę do jego wypłaty, co, z uwagi na domniemanie ważności aktu administracyjnego i jego wykonalność, pozbawiałoby te podmioty prawa żądania zwrotu tegoż odszkodowania, zaś jednocześnie podmioty te utraciłyby, wskutek orzeczenia o zwrocie nieruchomości, posiadanie tejże nieruchomości. To zaś godziłoby w zasadę sprawiedliwości. Poza rozstrzygnięciem decyzji o zwrocie nieruchomości i odszkodowania pozostają, w ocenie Sądu, natomiast wzajemne rozliczenia finansowe między poprzednim właścicielem lub jego następcami a gminą, jak również ustalenia co do tego, czy odszkodowanie to faktycznie zostało wypłacone, czy złożone do depozytu. Za chybiony Sąd uznał ten argument skargi, wedle którego postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe należało umorzyć z uwagi na wydanie nieruchomości następcom prawnym w dniu 25 czerwca 2005r. Wykonanie decyzji nieostatecznej, co słusznie podkreślił Wojewoda [...] , nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, a w analizowanej sprawie istnieją podstawy do podjęcia merytorycznego rozpoznania sprawy. Stosownie bowiem do przepisu art. art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zawarta w powołanym przepisie art. 105 § 1 k.p.a. stanowiąca podstawę umorzenia postępowania przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, niemniej jednak doktryna prawa administracyjnego i orzecznictwo sądowe są zgodne co do tego, że obejmuje ona te przypadki, w których brak jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Beck 2000, s. 428 i n. czy A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia, Zakamycze 2000, s. 578 oraz wyrok NSA z 9 marca 2000r., IV S.A. 12/98, LEX nr 77609). Do tych elementów zalicza się brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienie innych okoliczności wywołujących podobny skutek. Jeśli zatem istnieje stan faktyczny podlegający konkretyzacji przez organ administracji publicznej, na wniosek strony lub z urzędu, postępowanie w pierwszej instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 29 września 1987r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr. 2, poz. 67 z glosą H. Starczewskiego, GAP 1988, nr. 9, s. 44, wyrok NSA z 26 września 2001r., V S.A. 381/01, LEX nr 78917). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy bowiem do czynienia dopiero wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 1995r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, wyrok NSA z 25 stycznia 1990r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16 czy A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia, Zakamycze 2000, s. 577). Sąd podziela wyrażony w dotychczasowym orzecznictwie pogląd, wedle którego "nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącego formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych" (np. wyrok NSA z 12 października 1987, IV SA 334/87, GAP 1988, nr. 21, s. 43). Nie bez znaczenia jest i to, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne. Stosownie bowiem do tegoż przepisu w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane. Wniosek o zwrot kosztów postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie bowiem do przepisu art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem skarżącym nie należy się zwrot kosztów postępowania. Mając na uwadze fakt, iż decyzja Wojewody [...] z dnia z dnia [...] [...] jest zgodna z prawem, skarga na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.