II SA/Łd 1208/05

Dnia 6 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2006 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], znak [...] w przedmiocie nakazania wyłączenia z użytkowania budynku oddala skargę. W dniu [...] Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził kontrolę starego, zniszczonego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce stanowiącej własność J. P. w miejscowości K. przy ul. A. nr 79, w wyniku której ustalono, iż w budynku tym występują ugięcia i odkształcenia jego drewnianych elementów konstrukcyjnych, częściowo zarwany jest strop w części mieszkalnej, budynek ma dziurawy dach, oraz uległ znacznej korozji biologicznej. Budynek posiada instalację elektryczną. W związku ze złym stanem technicznym występuje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W budynku od 1975 roku zameldowany jest przez Urząd Gminy M. A. M., który jednak nie legitymuje się tytułem prawnym do jego zajmowania. Wobec powyższego decyzją Nr [...] (znak [...]) z dnia [...] wydaną w oparciu o przepis art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał J. P. wyłączenie z użytkowania i opróżnienie drewnianego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ewid. 389 położonej w K. przy ul. A. nr 79 gmina M. oraz zarządził wykonanie dalszych czynności polegających na umieszczeniu na budynku zawiadomienie o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania i wykonać doraźne zabezpieczenia budynku. Na podstawie art. 108 § l Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Od decyzji tej odwołanie wniósł A. M., podnosząc, iż budynek kupił od jego właściciela M. K. w 1981 roku nie wiedząc, iż jest on zlokalizowany na nieruchomości będącej własnością J. P.. Podniósł, iż decyzja powyższa zapadła na skutek prywatnych działań J. P., który wykorzystując piastowaną funkcję radnego w gminie M. dąży do wyrzucenia odwołującego się na bruk. Wydaną w wyniku powyższego odwołania, zaskarżoną do sądu decyzją Nr [...](znak [...]) z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 68 Prawa budowlanego nie dotyczy obowiązków prawnych najemcy lokalu, co oznacza, iż najemca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wyłączenia z użytkowania spornego obiektu budowlanego. A. M. jest jedynie najemcą wyłączonego z użytkowania obiektu budowlanego, a zatem nie może skutecznie wnosić odwołania od decyzji. W wobec powyższego postępowanie odwoławcze należało umorzyć. W dniu 22 listopada 2005 roku A. M. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się jej uchylenia. Powtórzył, iż dom nabył w 1981 roku od braci K., a J. P. wiedział, iż taka transakcja miała miejsce, oraz że skarżący w nim zamieszkuje i dotychczas nie zgłaszał żadnych roszczeń. Do skargi dołączył kopię umowy z dnia [...] zawartej między skarżącym, a braćmi M. i A. K. "o kupno budynku mieszkalnego" we wsi K. ul. A. 71. Z umowy tej wynika, iż w dniu jej zawarcia skarżący przekazał sprzedającym tytułem zadatku kwotę 11.000 zł, resztę umówionej ceny zakupu zobowiązując się zapłacić w dniu dokonania aktu własności w biurze notarialnym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko oraz argumentację podnoszoną w toku dotychczasowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. l § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § l sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz.1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § l p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: l/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w rozstrzyganej sprawie była ocena zgodności z prawem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. umarzającej postępowanie przed organem II instancji toczące się na skutek odwołania A. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nakazującej J. P. wyłączenie z użytkowania drewnianego budynku mieszkalnego usytuowanego na będącej jego własnością działce przy ul. A. 79 w K.. Badając zaskarżoną decyzję pod względem jej legalności tj. zgodności z przepisami postępowania administracyjnego oraz przepisami prawa materialnego, na podstawie których została wydana, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przy jej wydaniu prawa przez organy administracji. Na wstępie rozważań w sprawie niniejszej wskazać należy, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Oczywiście niedopuszczalnym jest odwołanie wniesione przez osobę nie mającą takiej legitymacji. Stosownie do przepisu art. 127 § l k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania posiada strona postępowania, a więc podmiot, który twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Interes prawny w odróżnieniu od interesu faktycznego musi się opierać na konkretnej normie materialnego prawa administracyjnego. Analiza akt sprawy wskazuje, iż skarżący A. M. występował w niej wyłącznie jako użytkownik spornego budynku, jego aktualny lokator, osoba będąca w nim na stałe zameldowana. Stosownie do przepisu art. 68 ustęp l pkt l powołanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, obowiązany jest nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Jak z przytoczonej normy prawnej wynika jej adresatem jest właściciel bądź zarządca obiektu, a treścią obowiązku opróżnienie bądź wyłączenie z użytkowania obiektu budowlanego. Dyspozycja powołanego przepisu w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż decyzje wydawane na jego podstawie nie dotyczą obowiązków prawnych najemców lokali, bądź osób zajmujących je bezumownie, bez tytułu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 928/96 opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 43366) Załączona do skargi kopia umowy kupna spornego budynku nie jest dowodem potwierdzającym prawo skarżącego do jego zajmowania. Umowa ta stanowi jedynie rodzaj umowy przedwstępnej potwierdzającej otrzymanie przez M. K. właściciela budynku zadatku na poczet jego ceny kupna i zobowiązującej do zawarcia w przyszłości umowy przeniesienia własności opisanego w niej budynku na własność skarżącego, pod warunkiem zapłaty umówionej ceny. Umowa ta ma charakter jedynie zobowiązujący, a więc żadną miarą nie można traktować jej jako przenoszącą własność spornego budynku na skarżącego. Już tylko dodatkowo wskazać należy, że przedmiotowa umowa dotyczy budynku zlokalizowanego przy ulicy A. nr 71 a nie nr 79. Skarżący nie wykazał, iż przyrzeczona umowa przeniesienia własności spornej nieruchomości została prawidłowo zawarta w sposób powodujący przejście prawa własności na jego rzecz. Powyższa umowa przedwstępna została zawarta bez zachowania wymaganej dla przeniesienia własności nieruchomości formy aktu notarialnego co przekreślało możliwość wywołania przez nią skutku mocniejszego przewidzianego przepisem art. 390 § 2 kodeksu cywilnego w postaci zobowiązania zbywcy do zawarcia umowy przyrzeczonej. Skarżący nie wykazał także, iż umowa taka została kiedykolwiek zawarta wobec powyższego uznać należało, iż nie jest on właścicielem spornego obiektu, a zatem nie posiada interesu prawnego podlegającego ochronie w przedmiotowym postępowaniu. Wobec tego, iż najemcy lokali nie są adresatami decyzji nakazujących opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie budynku z użytkowania nie posiadają przymiotu strony postępowania administracyjnego, a co za tym idzie legitymacji do wniesienia odwołania. Za utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów NSA z 5 lipca 1999 roku w sprawie sygn. akt OPS 16/98 (opubl. w ONSA 1999/4/119), że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § l pkt 3 k.p.a. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § l pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie, A. M. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, a interes na który się powołuje jest jedynie faktycznym wobec powyższego organ odwoławczy postąpił prawidłowo wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.. Na marginesie rozpoznawanej sprawy zwrócić należy uwagę, iż rozpoznanie odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania stanowiłoby rażące naruszenie przepisów prawa art. 138 k.p.a. i art. 16 k.p.a. skutkujące koniecznością stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § l pkt 2 k.p.a. Mimo, iż A. M. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym podlegającym kontroli Sądu w sprawie niniejszej, skargę przez niego wniesioną uznać należało za dopuszczalną, lecz z uwagi na jej niezasadność podlegającą oddaleniu. Skarżący bowiem z samego faktu bycia adresatem decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji czerpie prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie sądowym za utrwalony uznano pogląd, iż adresat decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego o przepisy prawa materialnego ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego może być bowiem traktowany jako interes w doprowadzeniu do weryfikacji decyzji administracyjnej lub innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej, będącego przedmiotem skargi, przez ten sąd. Nie zawsze interes ten będzie pokrywał się z interesem prawnym opartym o przepisy prawa materialnego - interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zawężenie rozumienia pojęcia "interes prawny" użytego w art. 50 § l p.p.s.a. wyłącznie do przypadków, w których skarżący dysponuje interesem wywodzonym z przepisów prawa materialnego pozbawiałoby szereg podmiotów konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu, a w konsekwencji ograniczałoby możliwości wzruszania ewidentnie błędnych decyzji (por. M. Bogusz, Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, str. 34-37oraz wyrok z dnia 24 stycznia 2004 roku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. III SA 1617/02z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego). W sprawie niniejszej Sąd nie oceniał zasadności wydania samego nakazu wyłączenia z użytkowania spornego budynku, a jedynie prawidłowość decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] umarzającej postępowanie odwoławcze. Z przedstawionych powyżej względów decyzję organu odwoławczego uznać należało za zgodną z obowiązującym prawem i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną.