II SA/Łd 1208/10

Dnia 31 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego - oddala skargę. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. G. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...], Nr [...] o odmowie zmiany ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...], Nr [...] przyznał J. G. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 i § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870). W dniu 26 sierpnia 2008 roku J. G. złożyła w organie I instancji oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. W następstwie wezwania organu do usunięcia braków w powyższym oświadczeniu, J. G. w dniu 30 października 2008 roku ponownie złożyła w organie I instancji oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, a nadto poinformowała ów organ iż nie jest w stanie "zrealizować jednego z 6 zaznaczonych przedsięwzięć planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego" z uwagi na to, iż nie zrozumiała "brzmienia punktu 5". Wskazała, iż postara się zrealizować pozostałe zadania. Ponadto oświadczyła, iż w gospodarstwie padło 11 sztuk trzody chlewnej i udzielona pomoc pozwoliłaby "utrzymać gospodarstwo na dobrym poziomie". W dniu 30 marca 2009 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wydał decyzję Nr [...] o wstrzymaniu J. G. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w 4 i 5 roku, uzasadniając to niewykonaniem wszystkich zadań, do których rolniczka zobowiązała się ubiegając się o przyznanie przedmiotowej płatności. W dniu 4 czerwca 2009 roku J. G. złożyła wniosek o zmianę decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wykreślenie z planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego zadania: Realizacja projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich na lata 2004 – 2006". Po ponownym rozpoznaniu powyższego wniosku na skutek uchylenia wcześniejszej decyzji przez organ odwoławczy, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] roku odmówił zmiany ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W ocenie organu, w sprawie nie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji ostatecznej, o których mowa jest w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ doszedł bowiem do przekonania, że ani interes społeczny, ani słuszny interes strony nie przemawiają za potrzebą zmiany ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności. Co więcej zmiana ostatecznej decyzji, w przekonaniu organu, stoi w sprzeczności z interesem społecznym i nie jest możliwe uwzględnienie wniosku. W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. wskazała, że warunek zawarty w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, a dotyczący realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich na lata 2004 – 2006", już w momencie składania wniosku o przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego był niemożliwy do zrealizowania. Żaden projekt w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego nie jest bowiem kierowany do osób, które mają ustalone prawo do świadczeń emerytalnych. Nadto odwołująca się kwestionowała pogląd organu, iż zmiana planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego jest możliwa tylko dopóki nie zostanie wydana decyzja o przyznaniu płatności. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zgodnie z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Cytowany przepis jako wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, powinien być interpretowany zawężająco, włącznie z generalnymi klauzulami dotyczącymi słusznego interesu strony, jak i interesu społecznego. Biorąc pod uwagę powyższe przepisy prawa, w ocenie organu odwoławczego, strona mogła dokonać zmiany zadeklarowanych przedsięwzięć w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego do dnia wydania decyzji przyznającej jej płatność dla gospodarstwa niskotowarowego. Tym samym strona nie mogła tego uczynić po upływie terminu przeznaczonego na realizację przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa. Następnie organ podkreślając, że przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi nie o każdym interesie strony, lecz o interesie uzasadnionym, czyli godnym ochrony, interesie, który nie znajduje się w sprzeczności ani z prawem, ani z zasadami współżycia społecznego. Niewątpliwie, słuszny interes strony, nawet najszerzej rozumiany (aż do kolizji z interesem społecznym), w żadnym razie nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy. W ocenie organu odwoławczego zmiana decyzji przyznającej płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mogła być dokonana, ze względu na sprzeczność ze słusznym interesem społecznym oraz z celem, towarzyszącym przyznawaniu płatności dla gospodarstw. W skardze do sądu administracyjnego J. G. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W motywach skargi strona napisała, że warunek związany z Realizacją projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich na lata 2004 – 2006" nie był niezbędny do przyznania pomocy dla gospodarstwa niskotowarowego. Z racji tego, że strona nie została poinformowana o tym fakcie przez pracownika organu I instancji, zobowiązała się także do realizacji tego zadania. Dopiero gdy skarżąca podjęła działania by wziąć udział w takowym szkoleniu, powzięła informację, że nie może w nim uczestniczyć, gdyż ma ustalone prawo do świadczeń emerytalnych. Wbrew twierdzeniom organów, za zmianą decyzji o przyznaniu płatności w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego przemawia jej uzasadniony interes, jak i interes społeczny. Zdaniem skarżącej twierdzenie organu, iż do sprawy nie ma zastosowania przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jest błędny. W tym przepisie ustawodawca przewidział specjalny tryb zmiany ostatecznych decyzji i nie ma prawnych podstaw do uznania, że ten tryb nie ma zastosowania do decyzji przyznających płatności dla gospodarstw niskotowarowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia, które co do zasady odpowiadają prawu. Bezspornym w sprawie jest to, iż skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego zobowiązując się w planie rozwoju takowego gospodarstwa do zrealizowania 6 zadań. Organ I instancji, po rozpoznaniu tego wniosku wydał decyzję o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Rzeczone zadania, zgodnie z zapisami w tej decyzji, winny być zrealizowane najpóźniej w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej transzy płatności, przy czym płatności wypłacane były corocznie. Nie budzi także wątpliwości, iż po upływie terminu do zrealizowania zadań skarżąca wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o zmianę decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego poprzez wykreślenie z planu rozwoju gospodarstwa jednego zadania: Realizacja projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich na lata 2004 – 2006". Organ I instancji odmówił zmiany decyzji o przyznaniu płatności w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpoznaniu odwołania, organ II instancji utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny czy dopuszczalna jest zmiana ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego i ewentualnie jeśli odpowiedz na to pytanie byłaby twierdząca – czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki do dokonania zmiany takowej decyzji. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, w trybie cytowanego przepisu, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą winien przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach szczególnych. Z redakcji tego przepisu wynika także, że decyzja wydawana w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter uznaniowy, zatem jej uchylenie lub zmiana pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego. Jak jednak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, wzruszenie decyzji w tym trybie "musi być podyktowane względami celowości mieszczącymi się w założeniach interesu strony" (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 1994 roku, w sprawie sygn. akt: III SA 739/94, Fiskus 1995/9/15). Na wstępie należy wskazać, iż Sąd nie jest skłonny zgodzić się ze stanowiskiem organów głoszącym, iż decyzja o przyznaniu płatności do gospodarstwa niskotowarowego w istocie nie jest możliwa do zmiany, zaś sam plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego możliwy jest do zmiany jedynie do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności do gospodarstwa niskotowarowego. Sąd co do zasady nie dostrzega jakichkolwiek ograniczeń w możliwości wzruszania ostatecznych decyzji wydawanych w przedmiocie płatności do gospodarstwa niskotowarowego w którymkolwiek z trybów nadzwyczajnych określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również w trybie opisanym w art. 155. Skoro żadna z norm odnoszących się do decyzji o przyznaniu płatności do gospodarstwa niskotowarowego wyraźnie nie wprowadza ograniczeń w powyższej kwestii, to jest to ustalenie mające moc konstatacji. Ponadto wydaje się, iż stanowisko organów zupełnie nie uwzględnia – istotnej z punktu widzenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy płatności do gospodarstwa niskotowarowego – treści przepisu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.), która stanowi, iż przepisy tegoż rozporządzenia określają szczegółowe warunki między innymi do: wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Tym samym owo rozporządzenie wprost dopuszcza możliwość ingerencji w ostateczną decyzję przyznającą płatność do gospodarstwa niskotowarowego. Powyższa konstatacja nie ma jednak wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięć organów analizowanych w niniejszej sprawie. W tym zakresie należy wskazać, iż że wniosek skarżącej inicjujący postępowanie administracyjne odnosił się do decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trybie ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz przywołanego już powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.). Zgodnie z przepisami tych aktów, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Płatność dla gospodarstwa niskotowarowego wypłaca się corocznie, przez okres 5 lat (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Przy czym, zgodnie z treścią § 8 ust. 1 rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Z cytowanych przepisów wynika, że rolnik, który otrzymał płatność dla gospodarstwa niskotowarowego, w terminie 6 miesięcy od wypłaty trzeciej transzy płatności, ma obowiązek złożyć oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa. Innymi słowy, po upływie 6 miesięcy od wypłaty trzeciej raty płatności rolnik musi rozliczyć się ze zrealizowanych zadań zaplanowanych w planie. Wypłata płatności w czwartym i piątym roku uzależniona jest od tego, czy rolnik zrealizował zadania określone w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, co wprost wynika z zapisu § 9 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi bowiem, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia normuje natomiast sytuację, w której rolnik mimo niezrealizowania zaplanowanych zadań może otrzymać płatność w czwartym i piątym roku. Warunkiem do otrzymania płatności na podstawie tego przepisu jest uznanie, że realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z wymienionych tym przepisie okoliczności, czyli: 1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego; 2) wystąpienie klęski żywiołowej; 3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych; bądź 4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego. W stanie faktycznym sprawy, po raz kolejny podkreślić należy, iż skarżąca złożyła wniosek o zmianę decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego już po złożeniu oświadczenia o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć. Tym samym, skarżąca zainicjowała postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie na etapie dokonywania przez organ administracji weryfikacji wykonania przez rolnika zaplanowanych działań. Zdaniem Sądu, zmiana decyzji przyznającej płatność w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego na tym etapie postępowania jest niedopuszczalna, bowiem godziłaby w samą istotę instytucji przyznawania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych, której warunkiem jest realizacja w określonym czasie zadeklarowanych przez rolnika zadań. Rolnik, który nie zrealizowałby zadania z przyczyn innych niż określone w § 9 ust. 2 rozporządzenia, poprzez wnioskowanie o zmianę decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, mógłby zwolnić się z negatywnych konsekwencji niezrealizowania zadań zaplanowanych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Tym samym wypada skonstatować, iż powyższe uregulowanie § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, który sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej. Mając na uwadze omówione powyżej warunki stosowania przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego należy wskazać, iż konstatacja o sprzeciwianiu się przez wskazany powyżej przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku możliwości zmiany decyzji ostatecznej, czyni zbędnym odnoszenie się do pozostałych przesłanek warunkujących możliwość stosowania omawianego przepisu. Tym samym należy zgodzić się z poglądem organów wyrażonym w kwestionowanych decyzjach, iż w realiach niniejszej sprawy nie było możliwe uwzględnienie wniosku skarżącej i zmiana decyzji przyznającej płatność do gospodarstwa niskotowarowego w trybie przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.