II SA/Łd 1209/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej A. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej p o s t a n a w i a: - umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. TG A. S.A. w Ł., zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...], w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), art. 36 ust. 3, 4, 7, 9 i 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn.zm.), art. l ust. l ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 z późn.zm.), orzekającą o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji całości oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano (między innymi), że decyzją z dnia [...] Nr [...] organ I instancji - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - ustalił wysokość jednorazowej opłaty w wysokości 5.160.600,00 zł w związku ze wzrostem wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartości nieruchomości zbytych przez A. S.A., położonych w Ł. w obrębie [...] przy ul. A. 66/70, dz.nr 315/28 o pow. 9718 m2, nr 315/24 o pow. 869 m2, nr 83/12 w części 8226 m2 z powierzchni 76, przy ul. A. 72, dz.nr 315/12 o pow. 13672 m2, przy ul. A. 64, dz.nr 315/27 o pow. 14877 m2, nr 315/25 w części powierzchni 9881 m2 z powierzchni 11771m2 oraz przy ul. B. 17/23, dz.nr 315/21 w części powierzchni 99140 m2 z powierzchni 157681 m2. Jak podano w uzasadnieniu, w dniu [...] została podjęta uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ł., ogłoszona w Dz.Urz.Woj. [...] Nr [...], poz. [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej obszar pomiędzy ul. A., ul. C., ul. B. i projektowanym przebiciem ul. D., wskutek czego wzrosła wartość nieruchomości położonych na terenach objętych zmianą. Stawka procentowa wzrostu wartości została określona w uchwale na 30 %. Jak wskazano, w dniu 10 lutego 1998 r. użytkownik wieczysty nieruchomości położonych w Ł. przy ul. A. 64, 66/70 i 72 oraz przy ul. B. 17/23 (nr.ew 315/28, 315/24, cz. 315/25, cz. 83/12, 315/12, 315/27, cz. 315/21) – A. S.A. dokonał ich zbycia poprzez wniesienie aportem do spółki z o.o. B., co przesądziło o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych działek wskutek zmiany planu. Jednocześnie organ I instancji wskazał, iż wartość nieruchomości przed i po zmianie planu ustalona została na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, z którego wynika, iż różnica stanowi kwotę 17.202.000,00 zł. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono przebieg postępowania w sprawie podając powody odmowy uwzględnienia jako dowodu kontroperatu sporządzonego przez działającego na zlecenie strony biegłego sądowego ds. budownictwa ogólnego i szacowania nieruchomości Sądu Okręgowego w Ł. oraz szczegółowo wyjaśniono sposób obliczenia jednorazowej opłaty. Od decyzji powyższej A. S.A. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 36 ust. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r.. Nr 15, poz. 139 z późn.zm.) poprzez brak bezzwłoczności w wydaniu decyzji, art. 36 ust. 3 ustawy, ponieważ - w ocenie pełnomocnika strony - nie nastąpiło "zbycie" nieruchomości lecz racjonalne ich zagospodarowanie poprzez wniesienie jako aportu do nowo utworzonej przez A. jednoosobowej spółki B., której zadaniem było przygotowanie frontu inwestycyjnego. Jak podkreślono, program restrukturyzacji zabytkowego kompleksu fabrycznego był realizowany w porozumieniu z Gminą Ł., jednym z głównych w tym czasie akcjonariuszy A., przy czym strona nie uzyskała żadnego ekwiwalentu w zamian za dokonanie, wniesienia wkładu rzeczowego. Ponadto odwołujący się zakwestionował prawidłowość wyceny dokonanej przez pana W. S., zarzucając zastosowanie nieadekwatnych w istniejących warunkach metod szacunkowych oraz przyjęcie nierealnych kryteriów obrotu. Zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn.zm.), jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się, stosownie do ust. 4 cyt. artykułu - na dzień jej zbycia. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Opłaty można żądać w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 36 ust. 7 w związku z ust. 6 ustawy). Jak z kolei wynika z ust. 8 cyt. artykułu, notariusz jest obowiązany, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy zbycia nieruchomości, w formie aktu notarialnego, przesłać zarządowi gminy wypis z tego aktu. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 3, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 8. W przedmiotowej sprawie sporną pozostaje kwestia dopuszczalności żądania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany planu miejscowego od użytkownika wieczystego nieruchomości występującego w obrocie w formie spółki akcyjnej, która wniosła przedmiotową nieruchomość, jako wkład niepieniężny, do Spółki z o.o. Oceniając jednakże przedstawione opinie - operaty szacunkowe biegłych, Kolegium stwierdziło znaczne rozbieżności w wycenach. Jak ustalono, opinia sporządzona przez pana W. S. dowodzi, iż wartość kompleksu wycenianych nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części obejmującej obszar pomiędzy ul. A., ul. C., ul. B. i projektowanym przebiciem ul. D. - uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...], ogłoszoną w Dz.Urz.Woj. [...] Nr [...], poz. [...] - wynosi 23.301.000 zł, po zmianie planu zaś 40.503.000,00 zł, natomiast szacunek pana J. P. wskazuje, iż wartości te są inne - odpowiednio: 24.500.000,00 zł i 32.780.000,00 zł. W konsekwencji, w świetle opinii pana W. S. wartość nieruchomości wskutek zmiany planu wzrosła o 17.202.000,00 zł, natomiast z wyceny pana J. P. wynika, iż kwota wzrostu wartości stanowi 8.280.000,00 zł. Po dokonaniu czynności procesowych, mających na celu ostateczne ustalenie wartości nieruchomości, mając na względzie okoliczność, że ustalona wartość znacznie odbiega od wartości określonej przez pana W. S., a tym samym od rozstrzygnięcia organu I instancji, Kolegium orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w celu ustosunkowania się w ponownie prowadzonym postępowaniu do nowych dowodów, przedstawionych dopiero w toku postępowania odwoławczego. Motywy takiego rozstrzygnięcia wynikają w szczególności z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Jak podnosi się w literaturze i orzecznictwie, obowiązek dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy oznacza konieczność pokrywania się postępowań w obydwu instancjach. Prawo strony do dwuinstancyjnego postępowania oznacza, że organ odwoławczy nie może zastępować w czynnościach postępowania oraz przy podejmowaniu decyzji organu I instancji. Jeżeli organ II instancji powoła się na fakt, który nie miał oparcia w ujawnionych w I instancji dowodach, organ II instancji wykracza poza ramy przywileju swobodnej oceny dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ale także pozbawia stronę rozstrzygnięcia przez jedną instancję. Rozstrzygnięcie organu II instancji kształtować mogą tylko te okoliczności, które zostały podane przez organ I instancji w uzasadnieniu jego decyzji (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1997 r., S.A./Ka 6/96, niepublikowany). W skardze, wniesionej przez A. S.A. w Ł. na wskazaną decyzję ostateczną z dnia [...], strona skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jaj obrazę prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię, tj. niewłaściwe potraktowanie zapisu o obowiązku bezzwłoczności działania (Prezydenta Miasta Ł.) oraz przyjęcie, iż u niniejszej sprawie nastąpiło zbycie. W ocenie strony skarżącej, podstawową kwestią dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest odpowiedź na pytanie, czy Prezydent Miasta Ł. miał podstawę prawną wydać orzeczenie nakładające obowiązek zapłaty tzw. renty planistycznej, nie działając bezzwłocznie, przy czym brak bezzwłoczności jest oczywisty. Zdaniem strony odpowiedź może być tylko jedna - nie. Skarżąca Spółka wskazała, że w prawie istnieje dogmat racjonalnego ustawodawcy, zasada ta oznacza w tym przypadku, iż zwrot "bezzwłocznie" znalazł się nie przypadkowo w przepisie stanowiącym podstawę prawną dla organu. Jeśli tak, to wykładnia literalna, jako pierwsza w hierarchii reguł interpretacyjnych prawa, nakazuje stosować przepis dosłownie, w doktrynie i praktyce stosowania prawa zwrot "bezzwłocznie" należy tłumaczyć, jako działanie bez zbędnej zwłoki. Organ miał zatem ponad dwa lata czasu, a w przyjętej praktyce stosowanie prawa bezzwłocznie, to działając 3,5 najwyżej 7 dni od zdarzenia. Zdaniem strony skarżącej, nastąpiła w sprawie również kolizja z przepisem art. 35 kpa. W przedmiotowej sprawie upłynęło ponad dwa i pół roku, co zdaniem strony niweczy obowiązek (ale u konsekwencji prawo) organu do wydania decyzji. Zwrot "bezzwłocznie" to wg. literatury prawa i utrwalonego orzecznictwa oznacza działanie w racjonalnym przedziale czasowym niezbędnym do wykonania określonej czynności. Z reguły wskazuje się na 7-14 dni, o ile nie ma istotnych przeszkód. Podstawowy akt prawny do działania organów administracji publicznej, tj. Kodeks postępowania administracyjnego, w art. 35 § 1 i 2 wyraźnie nakazuje organowi załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, a następnie wskazuje termin miesięczny, względnie dwumiesięczny dla spraw szczególnie skomplikowanych. A contrario wynika z tego, że bezzwłocznie musi być na pewno krócej, niż jeden miesiąc. Dlatego nie ma usprawiedliwienia w polskim prawie dla ponad dwuletniego nie podejmowania przez organ w tym zakresie procedury i jeszcze dodatkowo nakładania obowiązków na stronę, a przeciwnie grożą sankcje określone w art.38 kpa. W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i wywiódł, jak w zaskarżonej decyzji. Do akt administracyjnych sprawy niniejszej, dołączono również wydaną już po wniesieniu skargi w tej sprawie, kolejną decyzję wskazanego organu pierwszej instancji z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w sprawie ustalenia spornej opłaty planistycznej, oraz odwołanie, złożone od tej decyzji przez stronę skarżącą. Podczas rozprawy przed Sądem administracyjnym w dniu 18 listopada 2004 roku, pełnomocnik strony skarżącej potwierdziła, że w tej sprawie zostały już wydane nowe decyzje, a ostatnią decyzję organu drugiej instancji wydano w dniu [...]. Decyzję tę zaskarżono do Sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli (między innymi) skarżący skutecznie cofnął skargę (pkt 1) oraz gdy "postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe" (pkt 3). Tego rodzaju sytuacja bezprzedmiotowości postępowania sądowego, wystąpiła w sprawie niniejszej. Należy przy tym wyjaśnić, że wobec użycia w powołanym przepisie art. 161 § 1 pkt 3 cyt. ustawy, określenia "stało się", bezspornie chodzi o przyczyny, które w chwili złożenia skargi w danej sprawie, nie istniały, a wystąpiły dopiero w toku rozpoznawania sprawy, jak w sprawie niniejszej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przed rozpoznaniem skargi na kwestionowaną decyzję, zostały wydane kolejne decyzje o ustaleniu kwestionowanej opłaty planistycznej, przy czym ostatnio wydaną decyzję ostateczną w tym zakresie, zaskarżono do Sądu administracyjnego. Nie ma natomiast wątpliwości – jest bezsporne, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło na podstawie (jeśli idzie o podstawę z zakresu administracyjnego prawa procesowego) oraz w trybie określonym w art.138 § 2 kpa. Decyzja wydana na tej podstawie, to decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Dodatkowo warto wskazać, że pod rządami przepisów Działu VI Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanego "Zaskarżanie decyzji do Sądu administracyjnego", przyjmowano w orzecznictwie Sądu Najwyższego pogląd o niedopuszczalności skargi na decyzję organu odwoławczego, uchylającą decyzję organu administracyjnego pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art.138 § 2 kpa (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r., III AZP1/84; OSNCP 1985, z. 10, poz.144). W świetle wystąpienia powyższych bezspornych przyczyn, orzekanie przez Sąd administracyjny o legalności decyzji, zaskarżonej w sprawie niniejszej, stało się bezprzedmiotowe. Z tych względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono, jak w postanowieniu. TG