II SA/Łd 1209/10

Dnia 31 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. G., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] roku, Nr [...] o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] przyznał J. G. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 i § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870). W dniu 26 sierpnia 2008 roku J. G. złożyła w organie I instancji oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. W następstwie wezwania organu do usunięcia braków w powyższym oświadczeniu, strona w dniu 30 października 2008 roku ponownie złożyła w organie I instancji oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, a nadto poinformowała ów organ iż nie jest w stanie "zrealizować jednego z 6 zaznaczonych przedsięwzięć planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego" z uwagi na to, iż nie zrozumiała "brzmienia punktu 5". Wskazała, iż postara się zrealizować pozostałe zadania. Ponadto oświadczyła, iż w gospodarstwie padło 11 sztuk trzody chlewnej i udzielona pomoc pozwoliłaby "utrzymać gospodarstwo na dobrym poziomie". W dniu [...] roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wydał decyzję Nr [...] o wstrzymaniu J. G. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w 4 i 5 roku, uzasadniając to niewykonaniem wszystkich zadań, do których rolniczka zobowiązała się ubiegając się o przyznanie przedmiotowej płatności. Decyzja ta w następstwie wniesionego przez rolniczkę odwołania została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W dniu 4 czerwca 2009 roku J. G. złożyła wniosek o zmianę decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wykreślenie z planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego zadania: Realizacja projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich na lata 2004 – 2006". Po ponownym rozpoznaniu powyższego wniosku na skutek uchylenia wcześniejszej decyzji przez organ odwoławczy, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] roku odmówił zmiany ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W ocenie organu, w sprawie nie zaistniały przesłanki do zmiany decyzji ostatecznej, o których mowa jest w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ doszedł bowiem do przekonania, że ani interes społeczny, ani słuszny interes strony nie przemawiają za potrzebą zmiany ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności. Co więcej zmiana ostatecznej decyzji, w przekonaniu organu, stoi w sprzeczności z interesem społecznym i nie jest możliwe uwzględnienie wniosku. Następnie decyzją z dnia [...] roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wstrzymał płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego zobowiązała się do zrealizowania 6 zadań, a mianowicie: zakupu zwierząt gospodarskich, zakupu maszyn rolniczych, ukończenia szkolenia: prowadzonego zgodnie z warunkami, sposobem i trybem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub realizowanego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006", uzyskania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwziąć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006", osiągnięcia, w okresie pobierania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, corocznej wartości sprzedaży produktów rolnych pochodzących z własnej działalności rolniczej w wysokości co najmniej 20.000 zł. Dalej organ wskazał, iż warunkiem wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w 4 i 5 roku jest zrealizowanie przez producenta rolnego wszystkich przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Z dokumentów zgromadzonych przez organ wynika, że strona nie spełniła powyższego warunku, realizując w terminie pięć z sześciu przedsięwzięć. Strona nie zrealizowała przedsięwzięcia Nr 5, czyli nie zrealizowała projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006". Strona nie złożyła wniosku w ramach tego programu, zatem w ocenie organu, nie dołożyła żadnych starań w celu realizacji przedsięwzięcia. Wystąpienie suszy, bądź padnięcie zwierząt nie miało wpływu na realizację tego przedsięwzięcia. Z racji tego organ uznał, że strona nie zrealizowała zaplanowanego w Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego zadania, zatem płatność w czwartym i piątym roku podlega wstrzymaniu na mocy § 9 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. wskazała, że warunek zawarty w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, a dotyczący realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich na lata 2004 – 2006", już w momencie składania wniosku o przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego był niemożliwy do zrealizowania. Żaden projekt w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego nie jest bowiem kierowany do osób, które mają ustalone prawo do świadczeń emerytalnych. W celu wyeliminowania z decyzji o przyznaniu płatności spornego warunku, strona wystąpiła z wnioskiem o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, zdaniem strony, postępowanie w sprawie wstrzymania płatności w 4 i 5 roku powinno być zawieszone na mocy art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że strona nie zrealizowała przedsięwzięcia pod nazwą: Realizacja projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006". Strona nie złożyła żadnego wniosku w ramach tego programu, zatem nie dołożyła żadnych starań w celu realizacji przedsięwzięcia, które sama wskazała do realizacji w Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Tym samym organ nie podzielił poglądu, iż strona nie miała świadomości braku możliwości realizacji tego zadania i została błędnie poinformowana. Gdy tymczasem, strona w treści wniosku o przyznanie płatności oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oraz jest świadoma skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania – wspieranie gospodarstw niskotowarowych, zobowiązując się jednocześnie do realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Z tego powodu organ uznał, że nie została naruszona zasada informowania, określona w art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołująca się była poinformowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Niewiedza strony w zakresie deklarowanych przez siebie przedsięwzięć nie może obciążać organu. Z tego też względu to strona ponosi konsekwencje niezrealizowania przyjętego przez siebie zobowiązania. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku, jest uzasadnione. W konkluzji – odnosząc się do zarzutów odwołania – organ wyjaśnił, że w wyniku rozpatrzenia wniosku strony o zmianę decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ I instancji odmówił jej zmiany. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego J. G. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W motywach skargi strona napisała, że warunek związany z realizacją projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich na lata 2004 – 2006" od samego początku był niemożliwy do zrealizowania, a zatem nie mógł obligować skarżącej. W tej sytuacji strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji braku wiedzy pracowników organu I instancji, którzy zaniechali poinformowania jej o tym, że skoro ma ona ustalone prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego nie może zobowiązać się do zrealizowania tego zadania. Nadto, strona powtórzyła zarzut odwołania stanowiący o konieczności zawieszenia niniejszego postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na złożenie wniosku o zmianę decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia, które odpowiadają prawu. Bezspornym w sprawie jest to, iż skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego zobowiązując się w planie rozwoju takowego gospodarstwa do zrealizowania 6 zadań. Organ I instancji, po rozpoznaniu tego wniosku wydał decyzję o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Rzeczone zadania, zgodnie z zapisami w tej decyzji, winny być zrealizowane najpóźniej w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej transzy płatności, przy czym płatności wypłacane były corocznie. Nie budzi także wątpliwości, iż skarżąca nie zrealizowała jednego zadania: Realizacja projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich na lata 2004 – 2006". W takiej sytuacji organ I instancji wstrzymał płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. Po rozpoznaniu odwołania, organ II instancji utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Nie jest również kwestionowane przez żadną ze stron, iż skarżąca nie mogła zrealizować spornego zadania, z uwagi na ustalone prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny czy organ zasadnie wstrzymał płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku z uwagi na brak realizacji zadania – realizacja projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich na lata 2004 – 2006". Na wstępie wskazać należy, iż materia trybu i zasad przyznawania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego regulowana jest w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.). Zgodnie z przepisami tych aktów, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Płatność dla gospodarstwa niskotowarowego wypłaca się corocznie, przez okres 5 lat (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Przy czym, zgodnie z treścią § 8 ust. 1 rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Z cytowanych przepisów wynika, że rolnik, który otrzymał płatność dla gospodarstwa niskotowarowego, w terminie 6 miesięcy od wypłaty trzeciej transzy płatności, ma obowiązek złożyć oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa. Innymi słowy, po upływie 6 miesięcy od wypłaty trzeciej raty płatności rolnik musi rozliczyć się ze zrealizowanych zadań zaplanowanych w planie. Wypłata płatności w czwartym i piątym roku uzależniona jest od tego, czy rolnik zrealizował zadania określone w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, co wprost wynika z zapisu § 8 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia. Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia stanowi bowiem, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia normuje natomiast sytuację, w której rolnik mimo niezrealizowania zaplanowanych zadań może otrzymać płatność w czwartym i piątym roku. Warunkiem do otrzymania płatności na podstawie tego przepisu jest uznanie, że realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z wymienionych tym przepisie okoliczności, czyli: 1) długotrwałej niezdolność do pracy producenta rolnego; 2) wystąpienia klęski żywiołowej; 3) zniszczenia budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych; bądź 4) wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego. W stanie faktycznym sprawy, po raz kolejny podkreślić należy, iż skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego wskazując w planie rozwoju tegoż gospodarstwa 6 zadań. Strona samodzielnie dokonała wyboru tych zadań, a jednocześnie oświadczyła, iż znane są jej zasady przyznawania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego i jest świadoma skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania wspieranie gospodarstw. Waga powyższych oświadczeń skarżącej ma kapitalne znaczenie dla niniejszej sprawy. Szczególnego zaakcentowania wymaga okoliczność, iż to skarżąca samodzielnie dokonała wyboru zadań, których realizacji podjęła się w celu restrukturyzacji gospodarstwa. Organ nie tylko nie miał żadnego wpływu na dokonany przez skarżącą wybór, a nawet nie był uprawniony sugerować, które zadania skarżąca winna wybrać aby otrzymać płatność do gospodarstwa niskotowarowego. W takiej sytuacji niepodobna poszukiwać po stronie organu okoliczności, które zdecydowały o dokonanym przez skarżącą wyborze poszczególnych zadań. Samodzielność dokonanego wyboru jednoznacznie wskazuje na to, że skutki niewykonania któregokolwiek z przyjętych zadań winny obarczać wyłącznie ten podmiot, który owego wyboru dokonał i ukształtował w ten sposób własne zobowiązanie. Ponadto wskazać wypada, iż nie brzmi przekonywująco argumentacja skarżącej, z której można wyprowadzić wniosek o tym, że nie była świadoma tego do czego się zobowiązuje. Skoro było to dobrowolne i samodzielne działanie skarżącej, mające na celu doprowadzenie gospodarstwa rolnego do restrukturyzacji, to nie można zgodzić się z poglądem o braku racjonalności w kształtowaniu planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Skarżąca winna mieć pełną świadomość nie tylko tego, że chce otrzymać płatność, ale również tego jakie konkretne zadania zamierza podjąć i przeprowadzić aby doprowadzić gospodarstwo do założonego poziomu rozwoju. Z postawy skarżącej wynika natomiast, że wybierając zadania, których zrealizowanie miałoby doprowadzić gospodarstwo rolne do restrukturyzacji posługiwała się znaczną dozą nonszalancji uzasadniającą tezę o braku dbałości w dokonanym wyborze zadań. Wskazać także należy, iż nie można podzielić argumentu o braku prawnych możliwości realizacji zadania, które ostatecznie nie zostało wykonane. Skoro bowiem nie można wykluczyć rezygnacji przez skarżącą z ustalonego prawa do świadczeń emerytalnych, to tym samym nawet gdyby założyć, że organ administracji miał świadomość sytuacji prawnej skarżącej i jej ustalonego prawa do świadczeń emerytalnych w momencie składania wniosku o płatność do gospodarstwa niskotowarowego, to nie mógłby wykluczyć, że wybór przez skarżącą zadania w ramach Sektorowego Projektu Operacyjnego jest jej świadomym działaniem uwzględniającym potrzebę rezygnacji z ustalonego prawa do świadczeń emerytalnych. W konkluzji wskazać należy, iż Sąd nie podzielił zarzutu skargi stanowiącego o naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, z uwagi na złożenie wniosku o zmianę decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy powinny zawiesić postępowanie w sprawie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Ustosunkowując się do tej kwestii wyjaśnić należy, iż decyzja o wstrzymaniu płatności poprzedzona została rozstrzygnięciem wniosku o zmianę decyzji o przyznaniu płatności na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto, oba postępowania, zarówno w sprawie zmiany decyzji o przyznaniu płatności, jak i wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, prowadzone były przez ten sam organ, a tym samym przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie mógł stanowić podstawy prawnej do zawieszenia postępowania. Reasumując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. k.o.