II SA/Łd 121/06

Dnia 11 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie: Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 roku sprawy ze skargi P.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. II SA/Łd 121/06 UZASADNIENIE Decyzją ([...]) z dnia [...] Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku Państwa I.P-W. i P.W. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy Ż. z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego oraz budowę przyłącza wody i zbiornika na ścieki w miejscowości B. gm. Ż. dla Państwa K. i W.D. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ wyjaśnił, iż w dniu 24 lipca 2003r. stała się ostateczna decyzja zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę Państwu D. Wnioskiem z dnia 18 września 2005r. Państwo I.P.-W. i P.W. zwrócili się do Wójta Gminy Ż. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją ostateczną. Jako podstawę wznowienia podali przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) motywując, iż nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy. W kwestii zasadności wniosku o wznowienie wyjaśnił, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej ustala strony postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wnioskujący o wznowienie nie zostali zakwalifikowani jako strony postępowania i dlatego też nie mogą wnosić o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Nadto termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z tej przyczyny biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji i wynosi 1 miesiąc. Termin ten upłynął z dniem 21 maja 2004r., wynika to z wniesionego w dniu 21 kwietnia 2004r. podania do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o sprawdzenie legalności prowadzonych robót budowlanych na działce, dla której wydano decyzję o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę. Po przeprowadzeniu kontroli prowadzonych robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 18 maja 2004r. udzielił wnioskującym odpowiedzi, w której wskazał, iż prace są prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...] przez Wójta Gminy Ż. W odwołaniu od powyższej decyzji Państwo I.P.-W. i P.W. podnieśli, iż niesłuszne jest stanowisko organu zgodnie, z którym nie przysługuje im przymiot strony postępowania, ponieważ są właścicielami działki przylegającej bezpośrednio do działki Państwa D. Nadto zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obrębie oddziaływania obiektu. Odwołujący podkreślili, iż nie zgadzają się z stwierdzeniem organu, że w dniu 21 maja 2004r. upłynął termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Owszem w dniu 21 kwietnia 2004r. złożyli podanie o sprawdzenie legalności prowadzonych prac budowlanych jednakże decyzją z dnia [...], którą strona otrzymała w dniu 29 sierpnia 2005r. organ umorzył postępowanie w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych. Od decyzji tej, w której uzasadnieniu organ powoływał się na decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...], strona odwołała się i w dniu 11 października 2005r. otrzymała decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i skierowującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją (Nr [...]) z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Nadto termin do złożenia podania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, na którą powołuje się strona, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania opatrzony datą 18 września 2005r., został nadany w urzędzie pocztowym w dniu 19 września 2005r. Natomiast o decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] strona dowiedziała się z treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 18 maja 2004r., w którym organ wyjaśniał, iż roboty budowlane na działce Państwa D. prowadzone są na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]. Przedmiotowe pismo strona odebrała w dniu 28 maja 2004r., w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru w/w pisma. Wojewoda pokreślił, iż zapis przedmiotowego pisma zawierał wystarczającą informację, jednoznacznie wskazującą na wydanie w dniu [...] decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotne jest bowiem by strona dowiedziała się o istnieniu decyzji natomiast przepis nie wskazuje, w jaki sposób strona ma posiąść wiedzę o takiej decyzji. Uwzględniając, zatem powyższe termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upływał z dniem 28 czerwca 2004r. Organ wyjaśnił także, iż przyjęta przez organ I instancji data, w której skarżący mieli dowiedzieć się o decyzji Wójta Gminy Ż. nie znajduje uzasadnienia. Pismem z dnia 21 kwietnia 2004r. strona wystąpiła o zbadanie legalności prowadzonych prac budowlanych na sąsiedniej działce, co nie oznacza, że już wiedziała o decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta nie wpływa jednak na zasadność podjętego rozstrzygnięcia organu I instancji. Podkreślił również, iż podstawą odmowy wznowienia postępowania jest uchybienie terminu do złożenia wniosku, natomiast wywody dotyczące posiadania przez stronę legitymacji procesowej jako strony postępowania miały jedynie wyjaśnić, z jakiej przyczyny strona mogła być pominięta przy podejmowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uzasadniając zakwestionował słuszność przyjęcia jako podstawy wyliczenia terminu do złożenia wniosku, daty 18 maja 2004r., daty pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Zdaniem strony właściwą datą jest data 29 sierpnia 2005r., w której to strona odebrała decyzję z dnia [...], którą organ umorzył postępowanie w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych. Zdaniem strony pismo z dnia 18 maja 2004r. nie może być brane pod uwagę, ponieważ nie jest decyzją ani postanowieniem, nie można twierdzić, iż wywołuje ono jakiekolwiek skutki prawne. Przyjmując, zatem za datę wyjściową datę 29 sierpnia 2005r. termin do złożenia wniosku jeszcze nie minął. Reasumując wywody strona zarzuciła Wójtowi Gminy Ż. naruszenie przepisów prawa poprzez wydanie pozwolenia na budowę bez poinformowania skarżących o tym fakcie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony, iż datą wyjściową jest data 29 sierpnia 2005r., bowiem pismo organu nadzoru budowanego z dnia 18 maja 2004r. zawierało wystarczającą informację o wydaniu w dniu [...] decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ przepis nie wskazuje sposobu, w jaki strona ma dowiedzieć się o wydaniu decyzji, tym bardziej informacja taka nie musi wypływać z treści innej decyzji czy postanowienia. Uczestnicy postępowania Państwo D. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Rozpatrując złożoną skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, których skutkiem byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji, tym bardziej decyzji organu I instancji. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną w dniu [...]. Podkreślić należy wyraźnie, iż instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych, dlatego też ustawodawca szczegółowo określił zarówno przesłanki przy spełnieniu, których wznowienie postępowania jest skuteczne, możliwe, jak i tryb postępowania z wniosku o wznowienie postępowania. Przepis art. 145, art. 145a kpa zawiera enumeratywnie wymienione przesłanki wznowienia, z kolei w przepisie art. 148 określony został termin w jakim strona może złożyć wniosek o wznowienie postępowania. I jedynie wypełnienie ustawowych przesłanek wznowienia, zachowanie wszystkim wymogów formalnych, może skutkować wznowieniem postępowania. W rozpoznawanej sprawie Państwo I.P.-W. i P.W. jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania wskazali, iż nie brali z własnej winy udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma wątpliwości, iż jest to jedna z podstaw wymienionych w powołanym powyżej przepisie tj. w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Istotne jest jednakże, iż w odniesieniu do tej konkretnej przyczyny wznowienia postępowania ustawodawca wyraźnie zakreślił w przepisie art. 148 § 2 kpa termin w jakim wniosek taki może zostać skutecznie złożony. W myśl art. 148 § 1 kpa wniosek o wznowienie postępowania wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Przy czym w § 2 art. 148 ustawodawca określił, iż "termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji". Termin liczony jest zatem od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, która zakończyła postępowanie, o którego wznowienie strona wnosi. Podkreślić należy, iż ustawodawca nie wskazał sposobów w jaki strona ma dowiedzieć się o decyzji, istotne jest jedynie to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Informacja taka nie musi pochodzić z innej decyzji czy postanowienia organu administracji publicznej. Ważne jest by strona powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i wykazała przed organem kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Kwestia sposobu w jaki strona dowiedziała się o decyzji nie została uregulowana bowiem doświadczenie życiowe wskazuje na różnorodność sytuacji i sposobów w jakich dowiadujemy się o rzeczach dla nas istotnych lub całkiem błahych. Dlatego też ustawodawca nie wskazał na żaden katalog sytuacji ponieważ nie jest w stanie wszystkich ich przewidzieć. Natomiast co istotne i warte podkreślenia to to, iż informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję czy innego organy, informacja taka nie musi być zawarta w innym rozstrzygnięciu, może pochodzić także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie – wyrok NSA z dnia 6 października 2000r, I S.A. 855/99, System Informacji Prawnej LEX Nr 54136. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości okoliczność, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...] i z uwagi na fakt, iż nie została skutecznie zaskarżona stała się decyzją ostateczną. Następnie jak wynika z akt sprawy strona skarżąca w dniu 21 kwietnia 2004r. złożyła podanie o sprawdzenie legalności prowadzonych prac budowlanych na działce Państwa D. W odpowiedzi na przedmiotowe pismo, w dniu 18 maja 2004r. dla strony została wystosowana odpowiedź organu nadzoru budowlanego, w którym organ wyjaśnił m.in., iż prace budowlane na sąsiedniej działce są prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy Ż. o pozwoleniu na budowę wydanej w dniu [...]. Powyższą odpowiedź skarżący odebrali w dniu 28 maja 2004r. a zatem od tego dnia należy liczyć miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie budzi wątpliwości, iż w piśmie tym wyraźnie została wskazana data wydania i numer decyzji ostatecznej kończącej postępowanie, o którego wznowienie wnoszą skarżący. W świetle powyższego termin do skutecznego złożenia wniosku upływał z dniem 28 czerwca 2004r. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania opatrzony datą 18 września 2005r., został nadany w urzędzie pocztowym w dniu 19 września 2005r. Zgodnie z art. 148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zatem z treści tego przepisu wynika wprost, iż liczy się dzień, w którym strona się dowiedziała o decyzji, a nie dzień, w którym miała taką możliwość. Okoliczność, że strona nie dołożyła należytej staranności w celu zdobycia tej wiadomości, jest z punktu widzenia zachowania terminu bez znaczenia – wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 października 1999r., IV SA 1662/97, LEX Nr 48730. Nadto nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 18 maja 2004r. z uwagi na fakt, iż nie jest ani decyzją ani postanowieniem nie może być prawnie skutecznym nośnikiem informacji. Jak podkreślone zostało powyżej ustawodawca nie zakreślił sposobów w jakie strona ma dowiedzieć się o decyzji, tym bardziej nie zastrzegł, iż informacja taka ma pochodzić z innej decyzji czy postanowienia. Również nie jest słuszne stanowisko skarżących, zgodnie z którym za datę wyjściową do wyliczenia miesięcznego terminu do złożenia wniosku jest data 29 sierpnia 2005r., w której to strona odebrała decyzję z dnia [...], którą organ umorzył postępowanie w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych. Postępowanie, które toczy się na podstawie tych decyzji jest postępowaniem odrębnym, od którego nie jest uzależnione postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania. Przepis ustawy jednoznacznie i wyraźnie wskazuje przesłanki i terminy dla skutecznego złożenia przedmiotowego wniosku i w żaden sposób nieuzależnia tego trybu od innego postępowania. Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 148 § 2 kpa zakreślającego termin złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie ma wątpliwości, iż strona skarżąca uchybiła terminowi do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Niewątpliwie o decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziała się z pisma organu nadzoru budowlanego z dnia 18 maja 2004r., doręczonego stronie w dniu 28 maja 2004r., w piśmie tym organ wyraźnie wskazał na decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.