II SA/Łd 121/18

Dnia 5 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi M. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. LS Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenie na użytkowanie budynku handlowo-mieszkalnego usytuowanego w Ł. przy ul. A 40, postanowieniem dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wniosku J. M. z dnia 26 lutego 2002 r. (przekazanego zgodnie z właściwością przez Prezydenta Miasta Ł. wraz z pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r.). Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł M. C., który nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem. W ocenie strony odwołującej się postępowanie prowadzone przez powiatowy organ nadzoru budowlanego ma wpływ na postępowanie cywilne, gdyż brak odpowiednich decyzji wiąże się z ogromnymi kosztami związanymi z podziałem nieruchomości. W związku z powyższym strona wnosi o prowadzenie postępowania i wydanie stosownych decyzji dotyczących bezprawnie przekształconego budynku przy ul. A 40. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Z uzupełnionego w toku postępowania zażaleniowego materiału dowodowego, znajdującego się w aktach sprawy wynika bowiem, iż przy piśmie z dnia 29 czerwca 2017 r. Sąd Rejonowy dla Ł. w Ł., II Wydział Cywilny zawiadomił, iż sprawa [...] o zniesienie współwłasności (spornej nieruchomości – ul. A 40 w Ł.) jest w toku i obecnie nie można określić terminu zakończenia postępowania. Następny termin rozprawy został wyznaczony na dzień [...]. Rozpatrzenie wniosku J. M. o zniesienie współwłasności przez Sąd Rejonowy dla Ł. w Ł., stanowi, zdaniem organu, zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-mieszkalnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 40. Organ wskazał, że zagadnieniem wstępnym jest kwestia materialno-prawna pojawiająca się w toku załatwiania sprawy administracyjnej, bez rozstrzygnięcia której sprawy administracyjnej załatwić nie można, a rozstrzygnięcie której należy do właściwości innego organu administracji niż ten, przed którym toczy się postępowanie administracyjne lub do sądu. W świetle powyższego za prawidłowe uznał stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż fakt toczącego się przez Sądem Rejonowym dla Ł. w Ł. postępowania w sprawie wniosku o zniesienie współwłasności nieruchomości przy ul. A 40 w Ł., stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. Od sposobu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny powyższego zagadnienia wstępnego uzależnione jest bowiem wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku handlowo-mieszkalnego. Organ podkreślił, że badanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie oznacza to jednak, że organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór by się pojawił, to rozstrzygnąć o nim mógłby tylko sąd powszechny. Wówczas jednakże powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ dodał, że J. M. nie jest jedynym właścicielem działki położonej w Ł., przy ul. A 40, nie jest również jedynym, jak wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestorem przedmiotowego budynku. Dla skutecznego złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie, koniecznym jest zatem złożenie pod nim podpisu przez dwóch inwestorów, tj. nie tylko przez J. M., ale również przez M. C. Tymczasem w dniu 19 czerwca 2002 r. M. C. złożył oświadczenie, iż nie wyraża zgody na dokonywanie przez J. M. w jego imieniu jakichkolwiek czynności. Brak podpisu złożonego przez M. C. uniemożliwia organom nadzoru budowlanego zakończenie postępowania w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowania spornego budynku handlowo-mieszkalnego. W opinii organu nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność podniesiona przez pełnomocnika J. M. w piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r., że "wobec silnego konfliktu współwłaścicieli zarówno kwestia wiaty garażowej, jak i pozwolenia na użytkowanie nie może być pozytywnie załatwiona do czasu zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności, ono bowiem dopiero przesądzi, który ze współwłaścicieli i w jakim zakresie będzie władał nieruchomością. Z tego względu obecnie na przedmiotowej nieruchomości nikt nie zamieszkuje i pozostaje ona aktualnie niezagospodarowana. Sytuacja ta ulegnie zmianie dopiero po zakończeniu postępowania o zniesienie współwłasności". Organ stwierdził zatem, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem i brak jest podstaw prawnych do jego zmiany bądź uchylenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M. C. Zdaniem skarżącego zawieszenie postępowania ma na celu uniknięcie odpowiedzialności urzędników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowalnego. Sprawa cywilna, która toczy się przed Sądem Rejonowym w Ł. może potrwać jeszcze wiele lat i nie powinna, jego zdaniem, stanowić przeszkody w wydaniu stosowanych decyzji związanych z bezprawnym przekształceniem budynku przy ul. A 40 oraz samowolnie wybudowanej wiaty garażowej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W realiach rozpoznawanej sprawy, sądowej kontroli poddano postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o zawieszeniu postępowania w przedmiocie dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-mieszkalnego usytuowanego w Ł. przy ul. A 40. Podstawę prawną wspomnianych wyżej rozstrzygnięć stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Użyty w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zwrot "zawiesza" oznacza, że kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Co istotne, przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność (okoliczności), którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet wówczas, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanego unormowania, podzielanym zresztą w pełni przez tutejszy Sąd, podkreśla się, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1789/12 – Lex nr 1494705, 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1980/12 – Lex nr 1502248, 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2108/11 – Lex nr 1336372, 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16 – Lex nr 2241989, 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1699/14 – Lex nr 2032735, 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1570/11 – Lex nr 1367328 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 861/16 – Lex nr 2192386 i z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 428/16 – Lex nr 2161250, Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2937/13 – Lex nr 1730339). Sąd analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy w świetle obowiązujących przepisów prawa i poczynionych wyżej uwag natury ogólnej podzielił w całości stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji o zasadności zawieszenia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-mieszkalnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W tym miejscu przypomnieć należy, że organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie naprawcze (art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) dotyczące budynku handlowo-mieszkalnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 40. Przedmiotowa sprawa dotyczy z kolei wniosku J. M. o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wspomnianego budynku na skutek wydania przez właściwy organ decyzji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzji nakazującej dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Podkreślenia wymaga, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojętym procesie inwestycyjnym i co do zasady związany jest z uzyskaniem pozwolenia na budowę i stanowi kolejny jego etap. W przedmiotowej sprawie stanowi z kolei etap kończący postępowanie naprawcze. Podkreślenia wymaga także, że w związku z tym, iż we współwłasności prawo własności przysługuje niepodzielnie kilku osobom, żaden ze współwłaścicieli nie ma prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy. Każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli. Rozporządzanie rzeczą wspólną oraz inne czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 K.c.). Wymóg uzyskania jednomyślności współwłaścicieli co do czynności rozporządzających rzeczą wspólną jest jedną z naczelnych zasad władztwa nad rzeczą wspólną (wyrok TK z dnia 10 lipca 2012 r., P 15/12, OTK-A 2012, nr 7, poz. 77). Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością i w związku z tym podjęcie procesu inwestycyjnego na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Brak zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 29 marca 1990 r., IV SA 33/90, ONSA 1990, nr 2–3, poz. 35). Jak wynika z akt sprawy współwłaściciele nieruchomości przy ul. A 40 w Ł.– J. M. i M. C. mają w sprawie sprzeczne interesy, bowiem skarżący nie wyrażał zgody na zmianę przeznaczenia budynku oraz dokonywanie przez J. M. w jego imieniu jakichkolwiek czynności. Tym samym uznać należało, że sprawa dotycząca zniesienia współwłasności nieruchomości stanowi niewątpliwie zagadnienie wstępne dla toczącego się postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, bowiem wyjaśnienia wymaga kwestia osoby uprawnionej do dysponowania nieruchomością, która to kwestia pojawiła się w toku postępowania i jest istotna z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem pozwoli m.in. ocenić kompletność wniosku. Wobec powyższego ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał zawieszenie prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze są niezasadne i nie mogły wpłynąć na ocenę kwestionowanych w skardze rozstrzygnięć organów administracji. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek podstaw usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. a.tp.