II SA/Łd 1210/11

Dnia 31 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej – "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W.. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98. poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] nr [...] odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej RD4401B na działkach o nr ewid. 1274 i 1275 położonych w miejscowości G. przy ulicy A. W toku postępowania ustalono, iż z decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy ustalił na wniosek B Spółki z o.o. z siedzibą w W. warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W następstwie uwzględnienia odwołania złożonego przez jedną ze stron postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją nr [...] z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku inwestora organ I instancji, na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53, art. 54, art. 59, art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm, w skrócie u.p.z.p.), w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.), odmówił ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych. Dla wskazanych konfiguracji anten sektorowych ich mocy oraz wysokości zawieszenia 48,9m n.p.t., zarówno dla minimalnych pochyleń wiązki 0° jak i maksymalnych pochyleń 6° i 9,5°, pola elektromagnetyczne będą występowały na wysokości 26,1m - 48,9m n.p.t., co nie koliduje z zabudową do wysokości 10m n.p.t. Nadto wnioskowana inwestycja położona jest ok. 4,5 km od najbliższego obszaru Natura 2000 pn. "C", zatem nie ma podstaw do wykonania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Powyższe potwierdziły opinie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia [...] znak: [...] oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak: [...]. Jednakże pomimo powyższych ustaleń – w ocenie organu – realizacja inwestycji w przedmiotowym rejonie stanowi rażącą ingerencję w krajobraz otaczającej zabudowy mieszkaniowej, a także zabytkowych zespołów klasztornych i narusza ład przestrzenny, jak również nabyte prawa mieszkańców tego rejonu. Organ podkreślił, iż ochrona ładu przestrzennego w interesie społeczności lokalnej, a w tym wartości kulturowych i kompozycyjno – estetycznych, co między innymi określa art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jest obowiązkiem organów gminy jako realizacja zadania własnego określonego przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto realizacja takiej zabudowy wewnątrz istniejącej zabudowy mieszkaniowej na działkach użytkowanych w bezpośrednim sąsiedztwie stanowi nadzwyczajne zagrożenie dla mieszkańców w przypadku zaistnienia katastrofy budowlanej. W przypadku takiej katastrofy wieża kratowa o wysokości 53m stanowi zagrożenie nie tylko dla osób użytkujących przyległe działki, ale także dla otaczającej zabudowy. Wobec powyższego, organ odmówił ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji. Od decyzji organu I instancji z dnia [...] odwołanie wniósł pełnomocnik inwestora, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 56 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a także naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony oraz art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do organu oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że przedmiotowa decyzja została wydana wyłącznie na podstawie zapisów w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie jest aktem prawa miejscowego i nie może być podstawą do wydania decyzji administracyjnej. Organ I instancji nie wykazał niezgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami, a podniesione przez niego argumenty dotyczące oddziaływania stacji bazowej nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a zatem nie można się na nie skutecznie powoływać, tym bardziej, że nie wykazują konkretnych przepisów naruszonych przez projektowane zamierzenie. Zdaniem skarżącej decyzja narusza także przepis art. 107 § 3 K.p.a.. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż projektowana inwestycja lokalizowana jest na terenie zwartej zabudowy mieszkaniowej skoncentrowanej przy ul. A, ul. D i ul. E, na tle zabudowy historycznej. W bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się zespoły klasztorne [...] oraz [...]. W związku z tym w ocenie Kolegium wzniesienie stacji w bezpośrednim pobliżu zabudowy zabytkowej nie dałoby się pogodzić z ustanowionym w art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. wymogiem ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zdaniem organu odwoławczego w okolicznościach niniejszej sprawy można mieć wątpliwości, czy podstawowy cel inwestycji lokowanej na oznaczonych we wniosku działkach zostanie osiągnięty wobec jej kolizji z interesami społeczności lokalnej, o czym świadczą protesty okolicznych mieszkańców negujących ulokowanie inwestycji w bliskim sąsiedztwie zwartej zabudowy mieszkalnej. Następnie organ II instancji stwierdził, iż lokalizacja planowanej inwestycji na wskazanym terenie byłaby też niezgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...]. Teren planowanej inwestycji znajduje się w strefie ochrony ekspozycji zabytkowych zespołów klasztornych [...] i [...] w G., przedstawionej na mapie "Kierunki zagospodarowania" stanowiącej załącznik do uchwały. W strefach tych wyklucza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej jak maszty telefonii. Organ odwoławczy wskazał, iż wprawdzie ustalenia studium nie są aktem prawa miejscowego i nie wiążą organu przy ustalaniu warunków zabudowy, to jednak jego ustaleń nie można pominąć. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na ostateczną decyzję organu odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wniósł pełnomocnik inwestora, który zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 56, art. 50 ust. 1 i art. 53 ust. 3, 4, 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej w sytuacji, gdy brak jest podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w sytuacji, gdy art. 56 u.p.z.p. stanowi, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego; - naruszenie art. 107 K.p.a. przez wydanie decyzji, która jest rażąco sprzeczna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności powołanie jako podstawy decyzji art. 1 ust. 2 u.p.z.p, co spowodowało, że przedmiotowa decyzja nie odpowiada ustawowemu wzorcowi określonemu w art. 107 K.p.a.; - naruszenie art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące do dowolnego nie popartego dowodami stanowiska, iż w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające utrzymanie w mocy decyzji odmownej gdy w rzeczywistości brak jest takich okoliczności; - naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a., polegające na podejmowaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem; - naruszenie 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...], a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając zatem skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, które miało na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego wynika, iż decyzja lokalizacyjna jest aktem stosowania prawa i organ nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.. Nie ma uzasadnionych podstaw, by w drodze wykładni funkcjonalnej przepisy prawne regulujące w sposób kompletny wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego były uzupełniane innymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 u.p.z.p., opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. A contrario odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis. Organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi. Tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie w oparciu o ocenę projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny. Skoro zatem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego to przyjęcie, iż podstawą odmowy ustalenia lokalizacji może być niezgodność z normami niedookreślonymi – takimi jak przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jest sprzeczne z charakterem tej decyzji. Innymi słowy oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Należy zatem stanąć na stanowisku, iż przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. są przede wszystkim przepisy, umiejscowione w innych ("odrębnych") aktach prawnych niż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym w przypadku lokalizowania inwestycji celu publicznego w drodze decyzji administracyjnej jedyną przesłanką wydania decyzji odmownej będzie wykazanie przez właściwy organ, że lokalizacja danej inwestycji celu publicznego w określonym miejscu jest niezgodna z konkretnym przepisem powszechnie obowiązującego prawa. Zasada uwzględniania wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, skierowana jest wyłącznie do organów administracji i nie nakłada ona bezpośrednio na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 1862/08; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 220/09; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/ Kr 194/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Po 103/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1117/08). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż w postępowaniu toczącym się na wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Również brak zgodności wnioskowanej inwestycji z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy dla odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego. W niniejszej sprawie organ I instancji po pierwsze ustalił, że projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Po drugie miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych. Dla wskazanych konfiguracji anten sektorowych ich mocy oraz wysokości zawieszenia 48,9m n.p.t., zarówno dla minimalnych pochyleń wiązki 0° jak i maksymalnych pochyleń 6° i 9,5°, pola elektromagnetyczne będą występowały na wysokości 26,1m - 48,9m n.p.t., co nie koliduje z zabudową do wysokości 10m n.p.t. Po trzecie wnioskowana inwestycja położona jest ok. 4,5 km od najbliższego obszaru Natura 2000 pn. "A", zatem nie ma podstaw do wykonania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co potwierdziły opinie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia [...] znak: [...] oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]znak: [...]. Z powyższego wynika zatem, że organ przeprowadził wnikliwe postępowanie pod kątem zgodności planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami, a skoro nie doszukał się naruszenia tych przepisów, to zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie był uprawniony do wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji celu publicznego. Konkludując należy zatem wskazać – jak było to już podniesione – iż wyłącznym powodem odmowy wydania decyzji pozytywnej nie mógł być brak zgodności charakteru inwestycji z wymaganiami ogólnie pojmowanego ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, czy walorami architektonicznymi i krajobrazowymi, jak również brak zgodności przedmiotowej inwestycji celu publicznego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. Ponadto ustalenie organów, iż projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko prowadzi do wniosku, że bez prawnego znaczenia w niniejszej sprawie pozostają protesty okolicznych mieszkańców negujących lokowanie inwestycji w bliskim sąsiedztwie zwartej zabudowy mieszkalnej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. j.m.