II SA/Łd 1218/13

Dnia 27 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 roku sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. LS Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku nr [...], po rozpoznaniu odwołania B. P., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku nr [...] w całości wraz z poprzedzającym ją postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] roku nr [...] i zmieniającym je postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] roku, nr [..] oraz postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] roku nr [...], wyjaśniającym wątpliwości oraz sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, w dniu 31 grudnia 2004 roku B. P. złożyła w organie pierwszej instancji wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek nr 2 i 1/5 zlokalizowanych w Z. przy ul. A. 79. Po ponownym rozpoznaniu wniosku na skutek uchylenia wcześniejszych decyzji zapadłych w toku postępowania instancyjnego, Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 2, przewidzianego do realizacji na terenie działki nr 2 i 1/5, położonych Z. przy ul. A. 79. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 roku nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż inwestor nie wypełnił całkowicie obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] roku nr [...], zmienionym postanowieniem z dnia [...] roku nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Inwestor nie doprowadził bowiem projektu budowlanego do zgodności z obowiązującymi w dacie złożenia wniosku przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"), uwzględniającymi zmianę dokonaną mocą rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 109, poz. 1156). Z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, że rozbudowany budynek może zostać usytuowany w granicy z działką nr 1/4, 25 i 26. Wobec tego organ pierwszej instancji uznał, iż nie ma możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę. Powyższą decyzję zakwestionowała w drodze odwołania B. P. wnosząc o jej uchylenie i wydanie pozwolenia na rozbudowę, bądź jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]. Strona zarzuciła naruszenie przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia w brzmieniu obecnie obowiązującym, poprzez jego niezastosowanie w sprawie w zakresie możliwości rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego w granicy. W ocenie skarżącej organ naruszył także art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust 3 Prawa budowlanego ze względu na przyjęcie, że w sprawie inwestor nie wypełnił obowiązku nałożonego postanowieniem, choć obowiązek ten został wypełniony. W motywach odwołania strona wyjaśniła, że decyzją z dnia [...] roku, nr [...], Prezydent Miasta Z. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, dopuszczając rozbudowę istniejącego budynku w granicy z działkami sąsiednimi. Postanowieniem z dnia [...] roku Prezydent Miasta Z. wyjaśnił, iż obszar inwestycji obejmuje linie rozgraniczające A-B-C-D ustalone w załączniku graficznym do decyzji. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania, wspomnianą na wstępie decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] i zmieniającym je postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] oraz postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia z dnia [...] roku oraz z dnia [...] roku. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] roku, sygn. akt: [...] stwierdził, iż Zarząd Dróg Wojewódzkich nie sprzeciwił się rozbudowie inwestycji w pasie drogowym po spełnieniu warunków określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 260 ze zm., dalej jako: "u.d.p."). Sąd w konkluzji wskazał, że organ pierwszej instancji winien zobowiązać inwestorów do przedłożenia decyzji właściwego organu w sprawie zezwolenia na rozbudowę budynku w pasie drogowym. W badanym postępowaniu, jak wskazał Wojewoda, Starosta postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], nałożył na odwołującą obowiązek uzupełnienia wniosku i dostarczenia w terminie 14 dni, określonych dokumentów, czyli 4 egz. projektu budowlanego wykonanego zgodnie z rozporządzeniem oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), a w szczególności do złożenia ostatecznej decyzji właściwego zarządcy drogi wymaganej przepisem art. 39 ust. 3 u.d.p. zezwalającej na rozbudowę budynku w pasie drogowym oraz projektu budowlanego, w którym usytuowanie budynku będzie zgodne z przepisem § 12 rozporządzenia. Następnie Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] zmienił własne wcześniejsze postanowienie z dnia [...] roku, zobowiązując odwołującą do uzupełnienia wniosku w zakresie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności również z warunkami określonymi w § 36 ust. 2 pkt 1 i § 77 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczając termin jednego miesiąca na złożenie wszystkich niezbędnych dokumentów. W dniu 4 czerwca 2013 roku inwestor wniósł do Starosty [...] o wyjaśnienie treści postanowień z dnia [...] roku oraz z dnia [...] roku. Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] organ wyjaśnił treść swoich rozstrzygnięć. Jak następnie Wojewoda podniósł, w toku postępowania inwestor złożył ostateczną decyzję z dnia [...] roku, nr [...], którą Zarząd Województwa [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące wydania zezwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej. Organ w uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnił, iż planowana inwestycja nie będzie miała miejsca w pasie drogowym, lecz dotyczyć będzie terenu przyległego do tego pasa. Organ ponadto przywołał postanowienie z dnia [...] roku, którym uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy i wyraził – w oparciu o przepis art. 43 ust. 2 u.d.p. – zgodę na zlokalizowanie budynku bliżej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, ustalając odległość na 7,60 m. Decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Województwa [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia [...] roku, sygn. akt: [...] oddalił skargę inwestora na decyzję z dnia [...] roku. Jak następnie dostrzegł Wojewoda, inwestor złożył projekt budowlany z naniesionymi poprawkami, nadto odniósł się do spełnienia warunków zawartych w przepisach § 36 ust. 2 pkt 1 i § 77 ust. 2 oraz § 12 rozporządzenia. W tym celu została przedłożona mapa do celów projektowych z zaznaczeniem przebiegu instalacji sanitarnej na terenie działki nr 2, na której zaznaczono uwagę dotyczącą doprowadzenia ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej realizowanej w ul. A.. W kwestii zgodności projektu budowlanego z przepisem § 12 rozporządzenia, inwestor podniósł, iż zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu nie ma konieczności odsunięcia ścian projektowanego budynku od granic działek sąsiednich. W kontekście powyższych ustaleń Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na rozbudowę przed wydaniem decyzji sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż działki nr 2 i 1/5 stanowią teren projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 2. Rozbudowę budynku projektuje się w kierunku północnym do granicy z niezabudowaną działką nr 1/4 na całej jej długości, wynoszącej ponad 40 m, w kierunku zachodnim do granicy z działkami zabudowanymi nr 26 i 25 na długości 7 m, a w kierunku wschodnim do granicy z działkami nr 426 i 430 oraz drogą wojewódzką (ul. A. ) na odległość około 13 m. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że zostały ustalone warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o część mieszkalno – usługową. Na załączniku do decyzji wykreślono linie rozgraniczające ulicy, jednakże nie wskazano obowiązującej linii zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Z. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] roku, który to plan zachowywał moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 roku. Obowiązująca linia zabudowy została zatem określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak podkreślił Wojewoda, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz regulacje planu miejscowego z uwzględnieniem zapisu odnoszącego się do ul. A., jako ulicy zbiorczej, są wiążące w sprawie. Wniosek o pozwolenie na rozbudowę został złożony w dacie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem decyzja ta wywołuje skutki prawne. Organ drugiej instancji zwrócił także uwagę, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uznając za oczywiste, iż mimo braku obowiązku wykreślenia w załączniku graficznym do decyzji oddzielnej linii, jako nieprzekraczalnej linii zabudowy, treść decyzji i załącznik graficzny do niej z wykreśloną linią rozgraniczającą ulicy wyraźnie pozwalają odczytać jak (do jakich granic) może kształtować się zabudowa na działce. Poza tą linią w kierunku ulicy mogą więc powstawać tylko obiekty tymczasowe, które podlegać będą usunięciu na koszt właściciela w przypadku budowy drogi. Istniejący dotychczas obiekt wkraczający w sferę wyznaczoną linią rozgraniczającą ulicy będzie mógł być dalej wykorzystywany, ale jedynie do czasu zagospodarowania tego terenu zgodnie z planem. Natomiast rozbudowa obiektu nie będzie mogła wykraczać poza linię wyznaczoną jako linia rozgraniczająca ulicy. Prezydent Miasta Z. postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. wyjaśnił, że terenem przeznaczonym pod inwestycję jest cały obszar określony w załączniku graficznym i oznaczony literami A-B-C-D. Dla organu odwoławczego, istotna jest jednak treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie wyjaśnienia organu w zakresie tego, jak powinna być zrozumiana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem rzeczone wyjaśnienia zostały podane w sposób lakoniczny, nic nowego nie wnosząc do treści decyzji. Zdaniem organu odwoławczego zapisy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem interpretować w ten sposób, że cały teren działek inwestora został określony pod inwestycję, natomiast usytuowanie projektowanej rozbudowy uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w przepisach szczególnych. Analiza całego materiału dowodowego, w tym zapisów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z projektem budowlanym, przeprowadzona w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – w ocenie organu – daje podstawę do wywiedzenia wniosku, iż inwestor zamierza rozbudować istniejący budynek poza liniami rozgraniczającymi drogę wojewódzką, zatem zarządca tej drogi powinien, w oparciu o art. 43 ust. 2 u.d.p. wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości od krawędzi jezdni mniejszej niż określona w obowiązujących przepisach. Domaganie się przez organ pierwszej instancji doręczenia decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., było zatem nieuzasadnione. Ostateczną bowiem decyzją organy umorzyły, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie wydania decyzji w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p., uznając, że inwestor nie planuje rozbudowy w pasie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia [...]roku, sygn. akt: [...] oddalił skargę B. P. na ostateczną decyzję o umorzeniu postepowania. Znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] roku, którym zarządca tej drogi uzgodnił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni 7,60 m wydane zostało na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") oraz art. 35 ust. 3 u.d.p. na potrzeby nowej decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie posiada informacji co do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a postanowienie z dnia z dnia [...]roku może wywołać skutek prawny, jaki przypisuje mu strona, jedynie wtedy gdy zostanie przedłożone razem z decyzją o warunkach zabudowy. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy ocenił, że projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, co także narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że przepis § 12 rozporządzenia został zmieniony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 roku, zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 56, poz. 461), które weszło w życie w dniu 8 lipca 2009 roku. Niemniej na mocy przepisów przejściowych, znowelizowanej treści § 12 rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, który jest opracowany na podstawie dotychczasowych przepisów. Wniosek o pozwolenie na rozbudowę wpłynął do organu w dniu 31 grudnia 2004 roku, co przesądza o tym, iż do analizy projektu budowlanego w zakresie usytuowania projektowanej rozbudowy budynku mają zastosowanie przepisy zawarte w rozporządzeniu zmienionym rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 2004 roku. Konkludując Wojewoda stwierdził, iż prawidłowo organ pierwszej instancji wskazał na niezgodność projektu zagospodarowania z przepisem § 12 rozporządzenia, zatem zasadne zatem było zobowiązanie inwestora, postanowieniem w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do uzupełnienia w tym zakresie dokumentacji projektowej. Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż do istniejącego budynku doprowadzona jest energia elektryczna z przyłącza napowietrznego, woda z sieci miejskiej znajdującej się w ulicy. W zakresie odprowadzenia ścieków bytowych w opisie do projektu budowlanego projektant dnia 12 czerwca 2013 roku umieścił uwagę "kanalizacja lokalna", wskazującą na docelowe włączenie do sieci miejskiej. Nadto na projekcie zagospodarowania zostały naniesione w dniu 12 czerwca 2013 roku poprawki dotyczące włączenia do sieci według odrębnego opracowania. W odniesieniu do powyższych instalacji organ odwoławczy zauważył, że projekt branży elektrycznej nie został uzgodniony z operatorem sieci mimo, że przyłącze energetyczne znajdujące się w zewnętrznej obudowie w ścianie szczytowej istniejącego budynku zostanie przeniesione. Zmieniony został przebieg instalacji wody w stosunku do przebiegu instalacji określonej w projekcie zagospodarowania, co nie znajduje odzwierciedlenia w części opisowej projektu. Nie ma zapewnienia gestora sieci wodnej i kanalizacji sanitarnej o możliwości przyłączenia inwestycji do tych sieci. W aktach sprawy brakuje również aktualnego zaświadczenia projektanta o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. W aktach próżno szukać zgody zarządcy drogi na usytuowanie budynku w odległości od krawędzi jezdni mniejszej niż określona w obowiązujących przepisach. Organ stwierdził tym samym, że projekt budowlany nie jest kompletny, przez co narusza art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Reasumując, Wojewoda podniósł, że postępowanie organu pierwszej instancji ma także uchybienie proceduralne dotyczące zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, która wymaga kierowania do strony wszystkich pism, przede wszystkim zawiadomień zapewniających udział w czynnościach postępowania oraz powiadomienia o zgromadzonych dokumentach i możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym, czego organ pierwszej instancji nie uczynił. Wprawdzie organ ten zawiadomił strony o zawieszeniu postępowania, a następnie o jego podjęciu, w związku z czym umożliwił tym osobom zapoznanie się z materiałem dowodowym, jednakże nie zawiadomił stron o zgromadzeniu materiału dowodowego, czym naruszył art. 81 K.p.a. Przepis ten ustanawia warunek uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Organ drugiej instancji ocenił zatem, że zgromadzone przez Starostę dowody nie mogą być uznane za udowodnione, co uzasadnia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W treści skargi do sądu administracyjnego B. P. wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...], a nadto również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku oraz postanowień tego organu z dnia [...] roku oraz z dnia [...] roku. Autorka skargi kwestionowanej decyzji w pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnione wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zażądać od inwestora decyzji wydanej na podstawie art. 43 ust. 2 u.d.p., wyjaśniając, że wniosła ona o wydanie zgody na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. decyzją z dnia [...] roku umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe w uwagi na to, że planowana rozbudowa nie dotyczy działki pasa drogowego drogi wojewódzkiej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. prawomocnym wyrokiem z dnia [...]roku, sygn. akt: [...] oddalił skargę, potwierdzając, że planowana rozbudowa nie będzie miała miejsca w pasie drogowym drogi wojewódzkiej. Z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wynika, że przekazując sprawę organ odwoławczy ma wskazać, jakie okoliczności winien organ pierwszej instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie skarżącej nie doszło w sprawie do naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p., a więc organ odwoławczy nie miał podstaw do wskazania, że Starosta powinien na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wymagać od inwestora decyzji w trybie art. 43 ust. 2 u.d.p. Następnie skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, że nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań powoduje taki skutek, że konieczny do wyjaśnienia zakres tej konkretnej sprawy miał przez to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie nawet nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – nie mogło i nie spowodowało skutku wymagającego wyeliminowania decyzji pierwszej instancji z obrotu prawnego. W sprawie, zdaniem skarżącej, organ naruszył także treść § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w wersji obowiązującej w chwili wydawania decyzji przez organ w zakresie możliwości rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego w granicy z działkami sąsiednimi. Wojewoda powołał się na to, że w chwili złożenia wniosku o pozwolenie na rozbudowę obowiązywały inne przepisy, które w domyśle nie zezwalały na rozbudowę w granicy. Skarżąca kwestionuje jednak taki pogląd, bowiem wniosek o pozwolenie na rozbudowę został złożony w dniu 31 grudnia 2004 roku, czyli w okresie obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której dopuszczono możliwość rozbudowy w granicy z działkami sąsiednimi. Poza tym gdyby próbować uwzględnić tezę organu odwoławczego, to dodatkowo skarżąca dostrzegła, iż w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 listopada 2012 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 1289) wskazano, iż przepisów rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia złożono wniosek o pozwolenie na budowę, który został opracowany na podstawie dotychczasowych przepisów. Wniosek skarżącej choć został złożony wcześniej, to był opracowany na podstawie nowych przepisów, co także uzasadnia stosowanie przepisów rozporządzenia w aktualnej wersji, zatem tej która dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi zgodnie z wydaną inwestorowi decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącej organ naruszył również przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie niezgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z innymi przepisami. W sprawie doszło także do uchybienia treści art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 roku nr 15 poz. 139 ze zm., dalej jako: "u.p.z.") powinna określać obowiązującą linię zabudowy. Zdaniem skarżącej organ nie uzasadnił w sposób należyty tego, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać obowiązującą linię zabudowy. Z przepisu art. 42 ust. 1 u.z.p. tymczasem nie wynika, że decyzja musi określać obowiązującą linię zabudowy. W związku z tym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której określono linie rozgraniczające teren inwestycji w prostokącie oznaczonym literami A-B-C-D jest ważna, a te linie należało potraktować jako wyznaczające obowiązującą linię zabudowy. W ocenie autorki skargi organ naruszył także przepis art. 113 § 2 K.p.a., gdyż w sposób nieuzasadniony uznał, że postanowienie wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie granic terenu inwestycji, jest bez znaczenia dla sprawy. W konkluzji skarżąca podniosła, iż przedłożony przez nią projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem powinna zostać wydana pozytywna decyzja o pozwoleniu na rozbudowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. W niniejszej sprawie ocenie sądu podlega rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., czyli decyzja kasacyjna. Kontrola legalności takiej decyzji sprowadza się do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem skargi art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika zatem, że konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach. Po pierwsze – na wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz – po drugie – uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosownie do powyższego podkreślić trzeba, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji Wojewodzie [....], który po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji Starosty [...], potraktował sytuację strony odwołującej jako nie wyjaśnioną należycie. Zdaniem sądu rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja, mimo wyjątkowo długiego toku postępowania, wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części. Jednocześnie czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie – stosownie do art. 136 K.p.a. – leży w kompetencjach organu odwoławczego. Przedmiotem rozpoznania jest wniosek skarżącej o wydanie decyzji pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę po uchyleniu wcześniejszych rozstrzygnięć w toku kontroli instancyjnej uznał, iż tenże wniosek zawiera braki, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] roku (zmienionym i uzupełnionym następnie postanowieniem z dnia [...] roku) zobowiązał inwestora do jego uzupełnienia. Na wniosek skarżącej, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] roku wyjaśnił wątpliwości co do treści postanowienia z dnia [...] roku oraz z dnia [...] roku. Następnie uznając, że wniosek o pozwolenie na rozbudowę nie został przez skarżącą uzupełniony, organ pierwszej instancji odmówił wydania decyzji zgodnej z żądaniem inwestora. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, uznał za niezbędne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji i poprzedzających ją rozstrzygnięć oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Sąd w pełni podziela zasadność tego rozstrzygnięcia. Na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego wyłoniły się trzy podstawowe zagadnienia wymagające głębszej analizy i wyjaśnienia. W pierwszej kolejności rozważyć należy kwestię oceny, czy skarżąca zobowiązana jest do złożenia decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i jeżeli tak, to w jakim trybie. Po drugie analizy wymaga dopuszczalność usytuowania rozbudowy w granicy działki, a po kolejne - koniecznym jest ustalenie, czy projekt budowlany zawiera braki. Przede wszystkim dostrzec należy, iż ze złożonego przez inwestora projektu budowlanego wynika, iż istniejący obiekt budowlany, który skarżąca planuje rozbudować, zlokalizowany jest za linią rozgraniczającą drogę wojewódzką, ale przed krawędzią jezdni. Planowana rozbudowa miałaby następować także za linią rozgraniczającą drogę w tym samym zabudowanym wcześniej pasie. Organ pierwszej instancji, mocą postanowienia z dnia [...] roku, zobowiązał inwestora do złożenia decyzji właściwego zarządcy drogi wydanej w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p., zezwalającej na rozbudowę budynku w pasie drogowym. Rozstrzygnięcie to było wynikiem decyzji kasacyjnej wydanej przez Wojewodę [...] z dnia [...]r., w której organ zwrócił uwagę na konieczność respektowania oceny prawnej ( art. 153 P.p.s.a. ) zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wydanego w sprawie [...]. Niewątpliwie, stosownie do regulacji art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że inwestor wystąpił do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej zezwalającej na rozbudowę w pasie drogowym drogi wojewódzkiej budynku mieszkalnego, czyli decyzji w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] roku umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, stwierdzając, że planowana rozbudowa nie będzie realizowana w pasie drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, po rozpoznaniu odwołania inwestora, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Zarządu Województwa. Stanowisko organów administracji potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (wyrok z dnia [...]roku, sygn. akt: [...]). W tej sytuacji nie budzą już wątpliwości ustalenia, że inwestor nie planuje rozbudowy obiektu mieszkalnego w pasie drogowym, a więc brak przesłanek do wydawania rozstrzygnięć w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. Natomiast art. 43 u.d.p. wskazuje, że w terenie zabudowanym obiekt budowlany powinien być usytuowany w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej. Tymczasem w sprawie – jak już podkreślano – inwestor planuje rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego za linią rozgraniczającą drogę, w odległości 7,6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W takiej sytuacji słusznie Wojewoda wskazał, że inwestor powinien uzyskać decyzję zarządcy drogi wydaną w trybie art. 43 ust. 2 u.d.p., ze zgodą na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości od krawędzi jezdni mniejszej niż określona w obowiązujących przepisach. W tym miejscu zakwestionować należy pogląd skarżącej zaprezentowany w skardze, iż decyzja Zarządu Województwa z dnia [...] roku, utrzymana następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, została wydana w trybie art. 43 ust. 2 u.d.p. W powołanym już prawomocnym wyroku z dnia [...]roku Wojewódzki Sąd Administracyjny wprost wskazał, że wniosek skarżącej inicjujący postępowanie był jasny i nie budził wątpliwości. Skarżąca wnosiła bowiem o wydanie zezwolenia na rozbudowę budynku w pasie drogowym na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., a nie art. 43 ust. 2 u.d.p. Kolejnym zagadnieniem wymagającym analizy jest problem dopuszczalności rozbudowy istniejącego budynku, która to rozbudowa skutkowałaby lokalizacją obiektu w granicy z działką sąsiednią. Mocą powołanego już postanowienia z dnia [...] roku organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora do złożenia projektu budowlanego, w którym usytuowanie budynku po rozbudowie będzie zgodne z warunkami określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych. Następnie – wobec nie złożenia projektu budowlanego odpowiadającego wskazanym wymogom – organ odmówił wydania pozwolenia na rozbudowę. Ten pogląd Starosty podtrzymał w swoim rozstrzygnięciu Wojewoda. Zasadnym w tej sytuacji jest wyjaśnienie, że kwestia odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością jest regulowana przepisami powołanego wyżej rozporządzenia, z możliwością stosowania wyjątków, które jednak muszą być usprawiedliwione konkretną sytuacją faktyczną. W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno – budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce. Decyzję o usytuowaniu obiektu w granicy może zatem podjąć dopiero organ architektoniczno – budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy (czy też decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) nie sytuuje obiektu na działce. Rozstrzyganie kwestii sytuowania obiektu w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania, gdyż organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości sytuowania zabudowy w granicy działki lub w odległościach mniejszych niż wynika to z przepisów. Wobec powyższego, jeżeli inwestor zaplanował wzniesienie obiektu w granicy, a nie ma obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszczałby takie ulokowanie obiektu, organ powinien uczynić przedmiotem swoich rozważań instytucję określoną w art. 9 Prawa budowlanego. Powołany przepis w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, w drodze postanowienia właściwego organu, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno – budowlane. Niewątpliwie postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno – budowlanych powinno być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, bowiem swoim zakresem wykracza poza kompetencje organu odwoławczego określone w art. 136 K.p.a. Okoliczność ta tym bardziej potwierdza słuszność wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Odnosząc się do zagadnienia dotyczącego oceny, czy złożony projekt budowlany zawiera także wskazane przez Wojewodę braki, sąd podziela w tym zakresie zastrzeżenia organu odwoławczego. W szczególności do projektu nie dołączono aktualnego na dzień 12 czerwca 2013 roku (w tej dacie projektant nanosił w projekcie poprawki) zaświadczenia projektanta o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, o jakim mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Nadto, projekt instalacji elektrycznych nie został uzgodniony z operatorem sieci, co jest konieczne w obliczu planowanej zmiany usytuowania przyłącza elektrycznego. Zmiana przebiegu instalacji wody nie ma odzwierciedlenia w części opisowej. Brak jest także zapewnienia gestora sieci o możliwości przyłączenia inwestycji do sieci wodnej i sanitarnej. Podsumowując powyższe – zdaniem sądu – Wojewoda [...] zasadnie wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu pierwszej instancji wraz z poprzedzającymi je postanowieniami. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż z powodów wskazanych wcześniej nie zasługuje na uwzględnienie argument wskazujący na naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Również z powodów wyartykułowanych wyżej skład orzekający nie podzielił zarzutu wskazujące na naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia. Zaakcentować po raz kolejny należy, iż decyzja o warunkach zabudowy nie lokalizuje budynku na działce, a linie rozgraniczające wskazują tylko, że jest to teren inwestycji, które nie przesądzają o lokalizacji. Bowiem to na etapie postępowania zmierzającego do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (również rozbudowę) organ dokona ustalenia konkretnego umiejscowienia inwestycji na nieruchomości po sprawdzeniu przesłanek określonych w prawie budowlanym, jak i przepisach określających warunki techniczne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. dostrzec należy, iż skarżąca w treści odwołania argumentowała, że w sprawie doszło do naruszenia tegoż przepisu, ponieważ organ pierwszej instancji nie wyznaczył stronom terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem, w treści skargi strona wywodziła, że organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony przyjął, że uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań powoduje skutek, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Niemniej jednak nawet, gdy Wojewoda uznał, że doszło do naruszenia powyższego przepisu, nawet w sytuacji gdy strona nie wskazała konkretnej czynności, którą mogła podjąć gdyby otrzymała zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a., to jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, szczególnie w obliczu innych naruszeń, które Wojewoda dostrzegł i wyartykułował w motywach swojego rozstrzygnięcia. Skarżąca w swojej argumentacji wskazała także na naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wydana na podstawie poprzedniej regulacji, tj. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powinna określać obowiązującą linię zabudowy. Zarzut ten podniesiony w nawiązaniu do treści art. 107 § 3 K.p.a. nie może odnieść skutku, gdyż przepis ten określa elementy, które winno zawierać uzasadnienie decyzji. Tymczasem druga część zarzutu zdaje się zmierzać do wykazania, że pogląd organu w zakresie obowiązku określenia obowiązującej linii zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako taki jest błędny, a nie jedynie nienależycie uzasadniony. Kwestia wyznaczenia linii zabudowy wymaga pogłębionej analizy, którą winien przeprowadzić organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę. Niewątpliwie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa teren przeznaczony pod realizację inwestycji (oznaczony literami A-B-C-D), nie sytuując inwestycji. Ustalenie obowiązującej linii zabudowy winno nastąpić uwzględniając zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli takowe w tym akcie zostały określone, bądź norm prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno – budowlanych. Już tylko na marginesie należy podnieść, iż wbrew zarzutowi zawartemu w skardze decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...]r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ), a nie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm. ). Konkludując powyższe rozważania sąd uznał działanie Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi. M.CH.