II SA/Łd 1219/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant aplikant radcowski Łukasz Sujak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skarg D. G. i M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargi; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz radcy prawnego Ł. G., prowadzącego Kancelarię Radcy Prawnego w S. przy ul. [...] kwoty 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, która zawiera należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej M. G.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku Nr [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), oraz art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia [...], którą nakazano D. G. wykonać rozbiórkę budynku gospodarczego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości. Decyzją Nr [..] z dnia [...] PINB w R. w oparciu o art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego nakazał D. G. wykonać rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 3,60 x 4,60m usytuowanego na działce (nr ewid. gruntów 1093/1) w C. 75, gm. G.. W odwołaniu od powyższej decyzji D. G. podważyła zasadność prowadzonego postępowania, które jej zdaniem stało się bezprzedmiotowe, bowiem organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego podjął działania w tej sprawie na wniosek M. G., która w przedmiotowej sprawie nie posiada statusu strony postępowania. Jednocześnie wskazała, że nie jest inwestorem spornego obiektu, a jedynie jednym ze współwłaścicieli obiektu. Strona podniosła także, że dokonanie rozbiórki byłoby sprzeczne z wolą pozostałych współwłaścicieli, których zgody w tym przedmiocie PINB w R. nie uzyskał. Rozebranie spornego obiektu zdaniem strony stanowiłoby naruszenie prawa własności pozostałych współwłaścicieli budynku gospodarczego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaś organ odwoławczy podniósł, iż pismem z dnia 21 maja 2007r. M. G. zawiadomiła PINB w R. o wykonaniu na terenie działki o nr ewid. 1093-1 położonej w m. C., gm. G. budynku "szopy". Pismem z dnia 11 czerwca 2007r. M. G. zaprzeczyła, jakoby to ona była inwestorem spornego budynku i wskazała organowi stopnia powiatowego, że wszelkie wyjaśnienia w sprawie winny być odbierane od spadkobierczyni po S. i M. G. - D. G.. Oględziny na przedmiotowej nieruchomości przedstawiciele PINB w R. przeprowadzili w dniu 13 czerwca 2007r. w obecności D. G., M. G. oraz M. G.. W toku czynności kontrolnych ustalono, że inwestorem robót budowlanych wykonanych przy budowie budynku gospodarczego była D. G., która oświadczyła, że budynek został wybudowany przez S. G. (syna A. G.) w latach 60-tych w konstrukcji drewnianej. Nadto ustalono, że D. G. wykonała następujące roboty: prace naprawcze polegające na wymianie zniszczonych technicznie konstrukcyjnych elementów drewnianych budynku, ściany zostały wymienione na nowe elementy drewniane, na dachu zastosowano częściowo nowe elementy. Powyższe prace naprawcze zostały dokonane w latach 2004-2006. D. G. oświadczyła, że gabaryty budynku po powyższych pracach naprawczych nie uległy zmianie. W ocenie organu odwoławczego tak określony zakres robót budowlanych oraz analiza dokumentacji fotograficznej (stanowiącej załącznik do opinii nt. ustalenia wartości spadkowych zabudowań sporządzonej przez biegłego sądowego w sierpniu 1995r.), w sposób jednoznaczny wykazują, że w niniejszej sprawie nastąpiła odbudowa budynku gospodarczego. Organ uznał, że skoro roboty budowlane związane z odbudową budynku były wykonane przez D.G., to ta właśnie osoba była ich inwestorem. Organ zaakcentował, że protokół z dnia 13 czerwca 2007r. został podpisany przez D.G., która wówczas nie kwestionowała tego faktu. Dalej organ dostrzegł, iż w odwołaniu z dnia 27 listopada 2008r. oraz w odwołaniu z dnia 19 czerwca 2010r. D. G. podniosła, iż nie zgadza się z poglądem, że była inwestorem spornego obiektu. Zdaniem strony w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z odbudową budynku, lecz jedynie wykonaniem prac naprawczych. Organ odwoławczy podkreślił, iż skarżąca kilkukrotnie wskazała, że to właśnie ona była ich inwestorem i w tym miejscu przytoczył protokół z oględzin z dnia 13 czerwca 2007r. (karta nr 9 akt I instancji), odwołanie D. G. z dnia 2 listopada 2007r. (karta nr 27 akt I instancji - str. 3 i 4 w/w środka zaskarżenia). Organ stanął na stanowisku, iż analiza dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do w/w opinii biegłego sądowego oraz dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez przedstawicieli PINB w R. w toku postępowania pozwala stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do powstania nowego budynku gospodarczego. Organ zauważył, że zdjęcia stanowiące załącznik do w/w opinii przedstawiają obiekt o fatalnym stanie technicznym, w znacznym zakresie pozbawiony dachu, a także części ścian. Natomiast stan obecny organ ocenił następująco: przedmiot niniejszego postępowania (jedna z przybudówek budynku dawnej obory) została odbudowana, a wymiary zewnętrzne tego obiektu są odmienne od wymiarów pierwotnych (co organ ustalił przez zwykłe porównanie zdjęć). Nadto z akt sprawy wynika, że PINB w R. wystąpił do Starosty [....] z prośbą o przekazanie informacji, czy na budowę budynku gospodarczego zlokalizowanego w C. 75, gm. G. na działce o nr ewid. 1093/1 było wydawane pozwolenie na budowę albo dokonane zostało zgłoszenie zamiaru jego wykonania. Pismem z dnia 21 czerwca 2007r. Starosta [...]udzielił odpowiedzi negatywnej. Biorąc pod uwagę gabaryty budynku gospodarczego objętego niniejszym postępowaniem (wymiary zewnętrzne ok. 3,60 m x 4,60 m i wysokość od 2,10 - 2,45m) oraz fakt, iż przedmiotowej nieruchomości można przypisać charakter działki siedliskowej, organ nadzoru budowlanego uznał, że zaistniała możliwość prowadzenia postępowania w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Jednocześnie organ zaznaczył, że organy nadzoru budowanego były uprawnione do prowadzenia postępowania na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, ponieważ roboty budowlane związane z budową spornego obiektu zostały wykonane - zgodnie z oświadczeniem D. G. w latach 2004-2006, a nadto na zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów tej ustawy wskazuje także dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do opinii sporządzonej przez biegłego sądowego, z której wynika, że sporny obiekt w aktualnym stanie mógł powstać najwcześniej we wrześniu 1995r. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w pełni uzasadnione było wydanie postanowienia Nr 4/2010 z dnia 15 stycznia 2010r. , którym w oparciu o art. 49b ust. 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nałożono na D.G. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, zaświadczenia właściwego organu o zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Ponadto WINB w Ł. uchylił poprzednią decyzję PINB w R. Nr [...] z dnia [...]., nakazującą rozbiórkę, bowiem organ odwoławczy uwzględnił zmiany jakie zaszły w stanie prawnym w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 września 2009r., sygn. akt P 46/08, co umożliwiło D. G. ponownie wywiązać się z przedłożenia dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Organ podniósł, iż termin dostarczenia do PINB w R. wymaganych do skutecznej legalizacji obiektu dokumentów upłynął w dniu 6 marca 2010r., zaś w tym terminie D. G. złożyła jedynie dokument, potwierdzający - jej zdaniem - fakt posiadania prawa do dysponowania działką o nr ewid. 1093/1 na cele budowlane. W tym miejscu organ zauważył, że z decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia [...]wynika, że działka o nr ewid. 1093/1 położona w m. C. stanowi współwłasność M. G. (w 1/8 cz.), M. G. (w 3/32 cz.), P. G. (w 3/32 cz.) G. G. (w 3/32 cz.), D. G. (w 3/32 cz.), S.G. (w 1/4 cz) oraz J. N. (w 1/4 cz.). Z powyższego – zdaniem organu - wynika, że D. G. powinna uzyskać od wszystkich współwłaścicieli zgodę na legalizację spornego obiektu. W rezultacie w ocenie organu D. G. nie wywiązała się w pełnym zakresie z ciążącego nań obowiązku dostarczenia ściśle określonych dokumentów, niezbędnych do skutecznego przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, a jedyny złożony przez nią dokument nie spełniał kryterium do uznania, że posiada ona prawo do dysponowania sporną działką na cele budowlane. Wobec powyższego organ stwierdził, że zgodnie z art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowane, wobec niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, prawidłowo orzeczono rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu i nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej jakoby niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż w niniejszej sprawie istnieje przedmiot postępowania - samowolnie zrealizowany budynek gospodarczy - oraz podmiot - inwestor obiektu - D. G. - zatem prowadzenie niniejszego postępowania jest obligatoryjne. Dalej organ wytłumaczył, że przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane podaniem M. G., a następnie zostało przekształcone w postępowanie prowadzone z urzędu. Odstąpienie przez organy nadzoru budowanego od merytorycznego załatwienia tej sprawy stanowiłoby rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Przechodząc zaś do kwestii naruszenia prawa własności, która zdaniem strony będzie aktualna w przypadku wykonania rozbiórki budynku gospodarczego, organ stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie zostały wolą ustawodawcy powołane do rozstrzygania tego rodzaju spraw, gdyż w tym przedmiocie rozstrzygają sądy powszechne. Ze skargami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wystąpiły D. i M. G., które zaskarżonej decyzji zarzuciły błędne zinterpretowanie stanu faktycznego a także naruszenie prawa własności poprzez utrzymanie w mocy decyzji o rozbiórce organu l instancji. Skarżące stwierdziły, że "niezrozumiałe jest dlaczego budynek istniejący od 50-sięciu lat nagle koliduje z prawem budowlanym a współwłaściciele tylko dlatego, że użytkują obiekt i dbają o jego stan techniczny otrzymują decyzję o nakazie rozbiórki obiektu spadkowego". Strona skarżąca zakwestionowała stwierdzenie ŁWINB, że budynek gospodarczy został odbudowany, (gdyż w dokumentacji znajdują się fotografie wskazujące na istnienie drewnianej przybudówki w tym miejscu), a także stwierdzenie, że budynek ma inne gabaryty (brak dokumentacji). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Ł. w dniu 3 lutego 2011 roku Sąd postanowił połączyć sprawę ze skargi M. G. ze sprawą ze skargi D. G. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz sprawę dalej prowadzić pod sygn. akt II SA/Łd 1219/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest, jak wspomniano, ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem sądu administracyjnego jest więc ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający dla wymaganego przez prawo ustalenia determinanty faktycznej decyzji. Zakres badania stanu faktycznego wyznaczają więc normy prawne, określające determinantę faktyczną rozstrzygnięcia a nie wnioski procesowe skarżącego lub innych stron postępowania administracyjnego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red.T.Wosia. Warszawa 2005, str.424). Oceniając prawidłowość przeprowadzonego w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, Sąd stwierdził, że rzetelnie zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy potwierdza konkluzję o wybudowaniu spornego budynku gospodarczego bez wymaganego zgłoszenia. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 tej ustawy. W art. 29 Prawa budowlanego ustawodawca określił katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W szczególności – na mocy art. 29 ust. 1 pkt lit. a Prawa budowlanego - pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Jednakże podkreślić należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, budowa określonego wyżej obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że wznosząc sporny obiekt, skarżąca nie legitymizowała się skutecznie dokonanym zgłoszeniem w trybie art. 30 Prawa budowlanego. Zasadniczy argument skarżących, iż dokonane roboty budowlane były pracami naprawczymi i nie polegały na odbudowie nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Sąd bowiem dostrzega, że przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego analiza dokumentacji fotograficznej a także opisu spornego budynku zawartego w opinii biegłego sądowego z sierpnia 1995 roku oraz dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w toku postępowania (tej pochodzącej od świadków, a także wykonanej przez pracowników organu) niewątpliwie stanowiła podstawę do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W ocenie Sądu – wbrew zarzutom skargi – organ zdołał w sposób spójny i logiczny wykazać, że sporny obiekt powstał po sierpniu 1995 roku i nie może być tym samym obiektem, który znajdował się w tym miejscu wcześniej, na co wskazują również odmienne gabaryty porównywanych obiektów (ewidentnie zobrazowane w dokumentacji fotograficznej) jak i zeznanie świadka J. G. (k. 19 tomu I akt I instancji). Wobec powyższych ustaleń faktycznych organu nadzoru budowlanego nie sposób uznać, iż D. G. dokonała tylko bieżącej konserwacji czy nawet remontu obiektu, bowiem przez remont rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Zasługuje na akceptację pogląd organu, iż sporny obiekt nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego, lecz jest nowym obiektem. Skoro zatem w toku postępowania organ zasadnie ustalił, że skarżąca D. G. wzniosła budynek gospodarczy spełniający przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, zaś uprzednio nie dokonała zgłoszenia robót budowlanych we właściwym organie, to zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, zaś organ nadzoru budowlanego miał prawo wydać postanowienie w oparciu o ust. 2 ww. przepisu, nakładające na inwestora określone obowiązki, w tym również obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym miejscu należy zaakcentować, iż właśnie przemożny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie ma fakt, iż bez wątpienia skarżąca D. G. nie doprowadziła do legalizacji spornego obiektu, gdyż nie podjęła skutecznych działań w celu realizacji postanowienia z dnia 15 stycznia 2010 roku, którym nałożono na nią - stosownie do treści art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego - obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, zaświadczenia właściwego organu o zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Poza sporem jest, że skarżąca D. G. postanowienie nakładające powyższy obowiązek odebrała w dniu 4 lutego 2010 roku, a więc 30 dniowy termin do dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji spornego obiektu upływał dnia 6 marca 2010 roku. Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych do kontroli Sądu w zakreślonym terminie skarżąca złożyła jedynie kopie dokumentów odnoszące się do przyznania prawa własności gruntu (działki objętej niniejszym postępowaniem), jednak owe dokumenty - w ocenie organu - nie były wystarczające do skutecznego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zdaniem Sądu stanowisko organu – jako znajdujące oparcie w materiale dowodowym oraz przepisach obowiązującego prawa - zasługuje na aprobatę. W obliczu tych ustaleń faktycznych oraz wobec treści art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1, który zobowiązuje właściwy organ, by w drodze decyzji, nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nadto nie ulega wątpliwości, iż kontrolowana decyzja została prawidłowo skierowana do D. G., bowiem nakaz rozbiórki nałożony na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego może być skierowany - zgodnie z treścią art. 52 powołanej ustawy - na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na podstawie art. 49b Prawa budowlanego winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora. Pojęcie inwestora w rozumieniu przytoczonego przepisu oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że inwestorem spornego obiektu była D. G., a więc w sposób zasadny określony został adresat obowiązku objętego zaskarżoną decyzją. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. m.ch.