II SA/Łd 122/18

Dnia 5 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi M. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. LS Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prowadząc postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia [...] Nr [...], nakazującą rozbiórkę wiaty garażowej w konstrukcji drewnianej, zlokalizowanej na nieruchomości w Ł. przy ul. A. 40 (w granicy z nieruchomością usytuowaną w Ł., przy ul. A 40a), postanowieniem dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił wznowione postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Ł. w Ł, pod sygn. akt [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł M. C., który nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem. W ocenie strony odwołującej się postępowanie prowadzone przez powiatowy organ nadzoru budowlanego ma wpływ na postępowanie cywilne, gdyż brak odpowiednich decyzji wiąże się z ogromnymi kosztami związanymi z podziałem nieruchomości. W związku z powyższym strona wniosła o prowadzenie postępowania i wydanie stosownych decyzji dotyczących bezprawnie przekształconego budynku przy ul. A 40. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ za prawidłowe uznał stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż fakt toczącego się przez Sądem Rejonowym dla Ł. w Ł. postępowania w sprawie wniosku o zniesienie współwłasności - ul. A 40 w Ł., stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Z uzupełnionego w toku postępowania zażaleniowego materiału dowodowego, znajdującego się w aktach sprawy wynika bowiem, iż przy piśmie z dnia 29 czerwca 2017 r. Sąd Rejonowy dla Ł. w Ł., II Wydział Cywilny zawiadomił, iż sprawa [...] o zniesienie współwłasności (spornej nieruchomości – ul. A 40 w Ł.) jest w toku i obecnie nie można określić terminu zakończenia postępowania. Następny termin rozprawy został wyznaczony na dzień [...]. Rozpatrzenie wniosku J. M. o zniesienie współwłasności przez Sąd Rejonowy dla Ł. w Ł., stanowi, zdaniem organu, zagadnienie wstępne w sprawie wiaty garażowej w konstrukcji drewnianej, bowiem od sposobu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny wspomnianego zagadnienia wstępnego uzależnione jest właściwe określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazów wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ dodał, że badanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie oznacza to jednak, że organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym, są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór by się pojawił, to rozstrzygnąć o nim mógłby tylko sąd powszechny. Wówczas jednakże powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ wskazał także, że nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność podniesiona przez pełnomocnika J. M. w piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r., że "wobec silnego konfliktu współwłaścicieli zarówno kwestia wiaty garażowej, jak i pozwolenia na użytkowanie nie może być pozytywnie załatwiona do czasu zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności, ono bowiem dopiero przesądzi, który ze współwłaścicieli i w jakim zakresie będzie władał nieruchomością. Z tego względu obecnie na przedmiotowej nieruchomości nikt nie zamieszkuje i pozostaje ona aktualnie niezagospodarowana. Sytuacja ta ulegnie zmianie dopiero po zakończeniu postępowania o zniesienie współwłasności". Organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem i brak jest podstaw prawnych do jego zmiany bądź uchylenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M. C.. Zdaniem skarżącego zawieszenie postępowania ma na celu uniknięcie odpowiedzialności urzędników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowalnego. Sprawa cywilna, która toczy się przed Sądem Rejonowym w Ł. może potrwać jeszcze wiele lat i nie powinna, jego zdaniem, stanowić przeszkody w wydaniu stosowanych decyzji związanych z bezprawnym przekształceniem budynku przy ul. A 40 oraz samowolnie wybudowanej wiaty garażowej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W realiach rozpoznawanej sprawy, sądowej kontroli poddano postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o zawieszeniu postępowania w przedmiocie wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę wiaty garażowej w konstrukcji drewnianej, zlokalizowanej na nieruchomości w Ł. przy ul. A 40. Podstawę prawną wspomnianych wyżej rozstrzygnięć stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Użyty w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zwrot "zawiesza" oznacza, że kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Co istotne, przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność (okoliczności), którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet wówczas, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanego unormowania, podzielanym zresztą w pełni przez tutejszy Sąd, podkreśla się, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1789/12 – Lex nr 1494705, 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1980/12 – Lex nr 1502248, 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2108/11 – Lex nr 1336372, 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16 – Lex nr 2241989, 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1699/14 – Lex nr 2032735, 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1570/11 – Lex nr 1367328 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 861/16 – Lex nr 2192386 i z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 428/16 – Lex nr 2161250, Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2937/13 – Lex nr 1730339). Sąd analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy w świetle obowiązujących przepisów prawa i poczynionych wyżej uwag natury ogólnej podzielił w całości stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji o zasadności zawieszenia postępowania w przedmiocie wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę wiaty garażowej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W tym miejscu przypomnieć należy, że w przedmiotowej sprawie w toku postępowania wznowieniowego organ I instancji, decyzją Nr [...] z dnia [...] uchylił własną ostateczną decyzję Nr [...] z dnia [...], którą nakazano J. M. rozbiórkę wiaty garażowej oraz orzekł o odmowie wydania nakazu rozbiórki tej wiaty. Z kolei organ II instancji, rozpatrując odwołanie M. C., uchylił decyzję z dnia [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazał, że przedwcześnie stwierdzono o istnieniu podstaw do wydania decyzji o odmowie nakazania rozbiórki przedmiotowej wiaty garażowej. Rozstrzygnięcie to nie zostało poprzedzone bowiem wyczerpującym postępowaniem dowodowym, zatem w pierwszej kolejności należało w prawidłowy sposób doręczyć J. M. postanowienie z dnia [...] Nr [...], zobowiązując do przedłożenia odpowiednich dokumentów koniecznych do wdrożenia postępowania legalizacyjnego. Dopiero wypełnienie tego obowiązku uprawniałoby organ stopnia powiatowego do uchylenia własnej ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki i zakończenia postępowania legalizacyjnego. Wobec tego organ I instancji doręczył pełnomocnikowi J. M. postanowienie nr [...], który w terminie do jego wykonania wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił zawieszenia na wniosek strony, a postanowieniem z dnia [...] nr [...] postępowanie zawiesił z urzędu. Zaznaczenia wymaga, że w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie – inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Taki sam warunek musi być zatem spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Różnica jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc poza wyrażoną zgodą, przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 517/17, nr Lex 2426230). Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4 a contario Prawa budowlanego – odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z kolei w związku z tym, że we współwłasności prawo własności przysługuje niepodzielnie kilku osobom, żaden ze współwłaścicieli nie ma prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy. Każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli. Rozporządzanie rzeczą wspólną oraz inne czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 K.c.). Wymóg uzyskania jednomyślności współwłaścicieli co do czynności rozporządzających rzeczą wspólną jest jedną z naczelnych zasad władztwa nad rzeczą wspólną (wyrok TK z dnia 10 lipca 2012 r., P 15/12, OTK-A 2012, nr 7, poz. 77). Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością i w związku z tym podjęcie procesu inwestycyjnego na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Brak zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 29 marca 1990 r., IV SA 33/90, ONSA 1990, nr 2–3, poz. 35). Przedmiotowe postępowanie dotyczy obiektu na nieruchomości stanowiącej współwłasność dwóch osób, przy czym współwłaściciele prezentują w sprawie sprzeczne interesy. Powołać w tym miejscu należy zatem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2015 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1611/13, w którym stwierdzono, że "Prowadzone przez sąd powszechny postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości albo ewentualne postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sądu zastępującego zgodę współwłaściciela pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Podział nieruchomości wspólnej albo ewentualne orzeczenie zastępujące zgodę współwłaściciela na dokonanie przebudowy może mieć decydujące znaczenie co do rodzaju podejmowanego przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia (...) Kwestie dotyczące ukształtowania tego stosunku prawnego stanowią zatem zagadnienie wstępne poprzedzające rozpatrzenie przedmiotowej sprawy". Biorąc pod uwagę, to zasadne w ocenie Sądu stanowisko, należało uznać, że organ I instancji słusznie zawiesił postępowanie w sytuacji, kiedy powziął wiadomość o toczącym się postępowaniu dotyczącym zniesienia współwłasności nieruchomości. Tym samym uznać należało, że rozpatrzenie sprawy nie było zatem możliwe bez uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie dotyczącej zniesienia współwłasności nieruchomości. W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze są niezasadne i nie mogły wpłynąć na ocenę kwestionowanych w skardze rozstrzygnięć organów administracji. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek podstaw usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. a.tp.