II SA/Łd 1221/13

Dnia 26 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. nr [...] z dnia [...]. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...], nr[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w związku z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa lub ustawa o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...], nr[...], odmawiającą K. S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką J. S. Z akt sprawy wynika że K. S. w dniu 20 sierpnia 2013 r. zwróciła się do Wójta Gminy Ł. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego załączając orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 4 grudnia 2012 r. o zaliczeniu J. S. do osób niepełnosprawnych od urodzenia, które wydano do dnia 31 marca 2014 r., ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wójt Gminy Ł. decyzją z dnia[...], odmawiając prawa do tego świadczenia wskazał, że wnioskodawczyni wraz z mężem jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 39,3670 ha przeliczeniowych i podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. A zgodnie z uchwałą Naczelnego Sadu Administracyjnego I OPS 5/12 z dnia 11 grudnia 2012 r. prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywna przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od tej decyzji K. S. podniosła, że w dniu 16 sierpnia 2013 r. zrezygnowała z pracy, aby sprawować opiekę nad córką. Załączyła świadectwo pracy oraz zaświadczenie, że podlega ubezpieczeniu ZUS w pełnym zakresie. Ponadto powołała się na komunikat Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, z którego wynika że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidują możliwość otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego przez rolników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzją powołało się na ustalenia organu I instancji dodając iż z zaświadczenia KRUS wynika, że K. S. nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od 1 lipca 2006 r., a załączone świadectwo pracy A Spółki z o.o. w K. wskazuje, że pozostawała w zatrudnieniu od 1 października 2006 r. do 16 sierpnia 2013 r., a rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło za porozumieniem stron. Kolegium oceniło, iż nie kwestionuje, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w związku opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem, jednak wynagrodzenie z pracy nie było wyłącznym jej źródłem dochodu. K. S. jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, z którego uzyskuje dochód, a tym samym jest rolnikiem. Wobec tego nie było podstaw do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła K. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wnosząc o jej uchylenie w całości. Wskazała, iż spełnia wszystkie warunki z art. 17 ust. 1 ustawy, do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest rolnikiem, bo nie prowadzi osobiście gospodarstwa rolnego ani nie zarządza nim. Pracowała zawodowo poza sektorem rolniczym, a gospodarstwem zajmował się mąż. Podniosła, iż uchwały NSA wiążą tylko w sprawie której dotyczą. W ocenie skarżącej przepis art. 17 ust. 1 ustawy nie wyłącza prawa do świadczenia, gdy osoba która rezygnuje z zatrudnienia ma inne źródło dochodu. Przywołując ponownie komunikat opublikowany na stronie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w marcu 2013 r. wskazała że rolnik, który nie wykonuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, niezależnie od wielkości gospodarstwa może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, gdyż spełnia warunek zawarty w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeśli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 22 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Potwierdzają to dokumenty w postaci świadectwa pracy z dnia 19 sierpnia 2013 r. oraz orzeczenia o niepełnosprawności J. S. z dnia 4 grudnia 2012 r. Organy administracji odmawiając skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego motywowały, że jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne. Z akt sprawy nie wynika, by taki wniosek był usprawiedliwiony. Dokumentacja zgromadzona w sprawie wskazuje, że K. S. wraz z mężem T. S. są płatnikami podatku rolnego od gruntów o pow. 39,3670 ha przeliczeniowych (zaświadczenie Wójta Gminy Ł. z dnia 26 sierpnia 2013 r., k. 9 akt administracyjnych). W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz.U. z 2006 r., nr 136, poz. 969 ze zm.), podatnikami podatku rolnego są m.in. osoby fizyczne będące właścicielami, posiadaczami samoistnymi lub użytkownikami wieczystymi gruntów. Z akt sprawy nie wynika jakim tytułem do tych gruntów legitymuje się skarżąca. Nie ma też danych ku temu, by można kwalifikować te grunty jako gospodarstwo rolne. Za gospodarstwo rolne (do której to definicji odsyła art. 3 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych) uważa się bowiem obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej (art. 2 ust. 1 ustawy o podatku rolnym). Fakt, że skarżąca jest płatnikiem podatku rolnego nie przesądza o jej statusie rolnika. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wyjaśnia znaczenia słowa "rolnik". Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 ze zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Skarżąca podnosiła, iż nie prowadzi gospodarstwa rolnego ani nie zarządza nim. Od 1 października 2006 r. pracowała zawodowo poza sektorem rolniczym, w pełnym wymiarze czasu pracy, a gospodarstwem zajmował się mąż. Potwierdzają to załączone dokumenty: zaświadczenie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Rolniczego z dnia 28 sierpnia 2013 r. wskazujące, że K. S. od 1 lipca 2006 r. nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników KRUS PT w K. oraz pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 sierpnia 2013 r. stwierdzające podleganie skarżącej ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu jako pracownika. Powyższe wskazuje, że K. S. została wyłączona z obowiązku rolniczego ubezpieczenia społecznego, gdyż spełniała warunki do objęcia innym ubezpieczeniem społecznym w myśl art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organy rozstrzygając sprawę w żaden sposób nie odniosły się do tych okoliczności. Nie poddały analizie, ani ocenie, tak twierdzeń strony, jak i załączonych dokumentów. W sposób autorytatywny, bez oparcia o ustalenia faktyczne, przyznały skarżącej status rolnika prowadzącego działalność rolniczą. Uznały, iż skarżąca jako współwłaściciel gospodarstwa rolnego, uzyskuje z niego dochód, a tym samym jest rolnikiem. Powołując się na stanowisko zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OPS 5/12), organy orzekły, iż skarżąca prowadząc gospodarstwo rolne wypełniła negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny tej oceny nie podziela, gdyż co najmniej jest ona w tej sprawie przedwczesną. Zwraca uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej uchwale, analizując przesłankę prowadzenia działalności rolniczej podkreślił, iż samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie działalności rolniczej, mającej charakter pracy lub innych czynności wiążących się z prowadzeniem gospodarstwa, które nie muszą mieć charakteru pracy fizycznej. Mogą polegać na zarządzaniu gospodarstwem, które powinno mieć charakter zawodowej, stałej, osobistej i realizującej interesy danej osoby (posiadacza gospodarstwa) działalności rolniczej. W stanie faktycznych sprawy niniejszej brak jest podstaw do przyjęcia, by grunty od których skarżąca płaci podatek rolny stanowiły przedmiot jej aktywności zawodowej. Przeciwnie, skarżąca wykazała, iż świadczyła pracę na podstawie stosunku pracy i zrezygnowała z tego zatrudnienia aby sprawować osobistą opiekę nad niepełnosprawna córką, która wymaga długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. A istotą świadczenia pielęgnacyjnego, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, jest finansowe zrekompensowanie osobie rezygnującej z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz opłacanie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r. (sygn. P 41/07, OTK-A nr 6 z 2008 r., poz. 109), NSA zwrócił uwagę w cytowanej uchwale, iż celem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest materialne wsparcie osób, które nie zarobkują z powodu opieki nad niepełnosprawnym, jeśli osoba niepełnosprawna wymaga osobistej i bezpośredniej pielęgnacji polegającej na systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Sprawujący opiekę lub niosący długotrwałą pomoc niepełnosprawnemu właśnie przez niepełnosprawność tej osoby jest zmuszony do rezygnacji z pracy zarobkowej, mimo zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia. Osobą uprawnioną do świadczenia jest bezrobotny z własnego wyboru. Chodzi zatem o zapewnienie swoistej rekompensaty finansowej osobie, która z własnej woli nie podejmuje zatrudnienia, bądź z niego rezygnuje, aby sprawować opiekę nad bliską osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, niemogącą samodzielnie egzystować. Odnosząc się do argumentów skargi o braku związania sądu stanowiskiem wyrażonym w uchwale oraz powoływanie się na interpretację prawa zawartą w komunikacie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, sąd nie uwzględnił ich zasadności. Wiążący charakter uchwały powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy nie tylko sprawy w której została podjęta (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ale również innych spraw, co wynika wprost z art. 269 § 1 p.p.s.a. Natomiast wyjaśnienia dotyczące wykładni prawa przedstawione w komunikacie Ministerstwa nie mogą stanowić podstawy orzekania, tak dla sądu, jak i dla organów administracji publicznej. Mając powyższe na względzie, ocenić należy, iż organy rozpoznające przedmiotową sprawę nie wyjaśniły w sposób dostateczny dla potrzeb rozstrzygnięcia, zasadniczej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej przez skarżącą, naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Przyjęcie, że skarżąca jako właściciel gospodarstwa rolnego jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, musi znajdować odzwierciedlenie w konkretnych ustaleniach faktycznych, których w tej sprawie organ nie poczynił, a do czego będzie zobowiązany przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosując się do powyższych wskazań i uwzględniając przedstawioną ocenę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż na prowadzenie gospodarstwa rolnego mogą składać się różne czynności i rzeczą organu administracji publicznej będzie poczynienie, w tym zakresie, ustaleń i uzasadnienie swojego stanowiska. Tym bardziej, że skarżąca w odwołaniu, jak i w samej skardze podnosiła, że nie prowadzi gospodarstwa rolnego, ani nie zarządza nim. A samo posiadanie gospodarstwa nie przynosi dochodu, chyba że ustalenia organu doprowadzą do odmiennych wniosków, co znajdzie odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. k.ż.