II SA/Łd 1225/11

Dnia 3 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi I. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...], 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi R. P. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta Z., po wznowieniu postępowania w sprawie I.F., działając w oparciu o art. 151 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 106 ust. 5 w związku z art. 38 ust. 1 pkt 2, art. 8 ust. 1 i art. 6 ust. 16 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.): - uchylił w całości decyzję własną z dnia [...]r., przyznającą I.F. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia od dnia 1 października 2010r. do dnia 30 listopada 2010r. w kwocie po 77,46 zł miesięcznie, - odmówił I.F. przyznania zasiłku okresowego od dnia 1 października 2010r. do dnia 30 listopada 2010r. w kwocie po 77,46 zł miesięcznie, - ustalił, że wypłacony I.F. zasiłek okresowy od dnia 1 października 2010r. do dnia 30 listopada 2010r. w kwocie po 77,46 zł miesięcznie jest świadczeniem nienależnie pobranym. W terminie prawem przewidzianym odwołanie złożył I.F., wnosząc o weryfikację postępowania poprzedzającego wydanie decyzji pierwotnej, orzekającej o przyznaniu zasiłku okresowego, jak i samej zaskarżonej decyzji. Zwrócił uwagę, iż postanowienie o wznowieniu postępowania wydane zostało w związku z ustaleniem, iż w trakcie wywiadu środowiskowego odwołujący zataił fakt zatrudnienia syna i wysokość osiąganego przez niego dochodu. Odwołujący nie zgadza się z takim ustaleniem, bowiem nie posiadał i nadal nie posiada dokumentów poświadczających zatrudnienie syna, trudno zatem przyjąć, iż zataił określone informacje. Nadto stwierdził, iż trudno powoływać się na przesłaną przez pracodawcę umowę o dzieło, gdyż dane tam podane nie mają nic wspólnego z rzeczywiście wypłacanymi kwotami i okresami ich wypłat. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przypomniał, iż decyzją z dnia [...]r. organ I instancji przyznał I.F. zasiłek okresowy w związku z bezrobociem na okres od dnia 1 października 2010r. do dnia 30 listopada 2010r. w kwocie po 77,46 zł miesięcznie. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2011r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie, wobec ustalenia, iż podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przed wydaniem decyzji przyznającej zasiłek okresowy, odwołujący zataił, iż syn w dniu 23 lipca 2010r. został zatrudniony i z tego tytułu uzyskuje wynagrodzenie. Przechodząc do wyjaśnienia zasadności utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium przypomniało istotę pomocy społecznej i formy jej udzielania osobom potrzebującym. W szczególności zwraciło uwagę na przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest otrzymanie zasiłku okresowego oraz kryterium dochodowe, które nie może zostać przekroczone, a które w przypadku osoby w rodzinie wynosi 702 zł dla dwuosobowej rodziny strony. Dalej, iż zgodnie z art. 6 ust. 16 w/w ustawy świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej jest świadczeniem nienależnie pobranym. Przy czym decyzję zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także - jeżeli wystąpiły przesłanki z art. 11, 12, 107 ust. 5 w/w ustawy. W niniejszej sprawie wydanie decyzji z dnia [...]r. poprzedzone zostało przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Kolegium ustaliło, iż strona prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z synem, zaś na dochód rodziny we wrześniu składają się świadczenie alimentacyjne w wysokości 400 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 147,80 zł oraz wynagrodzenie syna za wrzesień w wysokości 890 zł, łącznie 1437,08 zł, zaś na osobę – 718,54 zł. Organ stwierdził, iż we wrześniu dochód dwuosobowej rodziny strony wyniósł 1437,08 zł i przekroczył kryterium dochodowe rodziny uprawniającego do otrzymania pomocy w formie zasiłku okresowego, zasiłek ten nie mógł być zatem przyznany. Ponieważ w ocenie organu strona zataiła fakt podjęcia pracy przez syna i nie udokumentowała jego dochodów, zaistniały tym samym podstawy do wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przewiduje on bowiem, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jednocześnie organ nie podzielił zarzutów odwołania, gdyż podczas wywiadu środowiskowego strona nie poinformowała o fakcie podjęcia pracy przez syna. Okoliczność ta została natomiast potwierdzona w piśmie pracodawcy, z którego wynika, iż był zatrudniony od 23 lipca 2010r. do 31 października 2010r. Na skutek wznowienia postępowania organ I instancji zweryfikował uprawnienie strony, a jednocześnie rozstrzygnął, iż zasiłek wypłacony we wrześniu jest świadczeniem nienależnie pobranym, stosownie do art. 6 ust. 16 ustawy o pomocy społecznej. W terminie prawem przewidzianym I.F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o ustanowienie pełnomocnika z urzędu, który sporządzi skargę. W piśmie z dnia 20 stycznia 2011r. wyznaczony z urzędu adwokat zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. rażącą obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, naruszenie obowiązku zebrania całego materiału poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony skarżącej na okoliczność, czy syn poinformował ojca o zatrudnieniu, co za tym błędne przyjecie, iż skarżący zataił fakt zatrudnienia syna. Nadto zarzucił naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na brak podania przez organy obu instancji podstaw dowodowych, na których oparły się przyjmując, iż skarżący zataił istotne informacje. Dodatkowo naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 16 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 8, art. 38 i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej z uwagi na jego zastosowanie pomimo braku podstaw w zgromadzonym materiale sprawy. Przepisu art. 100 ust. 1 w/w ustawy poprzez naruszenie zasady, zgodnie z którą organ winien kierować się dobrem osoby korzystającej z pomocy. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, iż koszty te nie zostały pokryte w całości, ani w części. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakowoż nie z powodów podniesionych w skardze. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto - stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu obligującym do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r., który po wznowieniu postępowania w sprawie I.F. uchylił w całości decyzję własną z dnia [...]r., przyznającą skarżącemu zasiłek okresowy z powodu bezrobocia od dnia 1 października 2010r. do dnia 30 listopada 2010r., jednocześnie odmówił jego przyznania od dnia 1 października 2010r. do dnia 30 listopada 2010r. w kwocie 77,46 miesięcznie oraz ustalił, że wypłacony skarżącemu zasiłek okresowy od dnia 1 października 2010r. do dnia 30 listopada 2010r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Z uwagi na charakter uchybień, których dopuściły się organy administracji publicznej obu instancji, w pierwszej kolejności godzi się zauważyć, iż decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r., przyznająca I.F. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia od dnia 1 października 2010r. do dnia 30 listopada 2010r., jest decyzją ostateczną. Oznacza to, iż korzysta z przywileju trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, daje jako "k.p.a.". A jeżeli tak, to stosownie do przywołanej normy prawnej, uchylenie lub zmiana takiej decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W istocie rzeczy, decyzja ostateczna oznacza bowiem, że sprawa została rozstrzygnięta w definitywny sposób (wyrok NSA z 15 lipca 1998r., sygn.akt II SA 335/95; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 listopada 2010r., sygn.akt II SA/Sz 628/10 - publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). To zaś oznacza, że zastosowanie każdego z przewidzianych kodeksem lub ustawą szczególną trybów nadzwyczajnych, prowadzących do wzruszenia decyzji ostatecznej, jako wyjątku od zasady trwałości decyzji ostatecznej, możliwe jest wyłącznie w przypadkach ściśle przewidzianych przepisami regulującymi te tryby. W ocenie sądu przywołane uwagi są niezbędne w niniejszej sprawie, a to z tego względu, iż organ administracji w jednym postępowaniu zmierzającym do weryfikacji decyzji ostatecznej, uczynił to na podstawie dwu różnych, wzajemnie wykluczających się trybów administracyjnych. Jak bowiem wynika z akt sprawy, po ustatecznieniu się decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r., wyszła na jaw istotna dla sprawy, nowa okoliczność istniejąca w dniu wydania decyzji ostatecznej, a nieznana organowi. Organ I instancji uzyskał informację, właściwie udokumentowaną, iż syn skarżącego, z którym - jak sam oświadczył - prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, z dniem 23 lipca 2010r. został zatrudniony, a co za tym - zaczął uzyskiwać wynagrodzenie, które nie zostało wliczone do wspólnego dochodu skarżącego i syna za wrzesień, wyliczanego dla potrzeb wniosku strony o przyznanie zasiłku okresowego. Nie budzi wątpliwości, iż dochód syna winien być uwzględniony w ówczesnym postępowaniu, tym bardziej, iż stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, dalej jako "u.p.s.", za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Również i z tego względu, iż zasiłek okresowy, jest świadczeniem, którego przyznanie jest uzależnione m.in. od spełnienia kryterium dochodowego, które w przypadku skarżącego wynosi 702 zł, zgodnie z art. 38 ust. pkt 2 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Wobec powyższego niewątpliwie fakt zatrudnienia, a faktycznie - uzyskiwania określonego wynagrodzenia, jest istotną dla sprawy nową okolicznością, istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi. Zaistnienie tej przesłanki, wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stało się dla organów administracji podstawą do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. Jak czytamy w postanowieniu z dnia 20 stycznia 2011r. organ I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1, art. 150 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie, wskazując na okoliczności faktyczne wcześniej przywołane. Takie działanie organu było zgodne z przepisami obowiązującymi w dacie ich podejmowania, niemniej wydając decyzję pierwszoinstancyjną organ w sposób niedopuszczalny w świetle prawa oparł to rozstrzygnięcie zarówno o przepisy regulujące tryb wznowienia postępowania – art. 151 §1 pkt 2 k.p.a, ale jednocześnie w podstawie prawnej i w argumentacji rozstrzygnięcia przywołał również przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. Stosownie do niego decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 u.p.s. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Niewątpliwie taki zabieg organu administracji był niedopuszczalny i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Podkreślić trzeba, iż wszelkie zmiany sytuacji występujące w toku pierwotnego postępowania administracyjnego winny zostać uwzględnione w decyzji kończącej to postępowanie. O ile przed wydaniem decyzji organ o nich nie wiedział, to weryfikacja decyzji może się odbyć zasadniczo w dwóch trybach. Pierwszy z nich ujęty jest w art. 106 ust. 5 u.p.s. w związku z art. 6 pkt 16 tej ustawy, ale nie w części mówiącej o zmianie sytuacji, ale w aspekcie uzyskania świadczenia na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji. O ile nie wejdzie w grę zastosowanie tego trybu, to drugą możliwość daje instytucja wznowienia postępowania, uregulowana w art. 145 i n. k.p.a., stosowanego odpowiednio w sprawach z zakresu pomocy społecznej, jak stanowi art. 14 tej ustawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 października 2009r., sygn.akt IV SA/GL 1009/08, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Tym bardziej, iż wyrażony w art. 106 ust. 5 u.p.s. zapis ma charakter takiego przepisu lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Istotne jest również, iż decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., która zmieniając lub uchylając pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter decyzji konstytutywnej. Stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 u.p.s. wiąże się więc z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Oznacza to, iż decyzja wydana w oparciu o art. 106 u.p.s. wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc). Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje, a takim przepisem nie jest art. 106 ust. 5 u.p.s. Brak zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Taka wykładnia przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s. znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2010r., sygn.akt I OSK 654/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2011r., sygn.akt II SA/Po 2/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2008r., sygn.akt III SA/Kr 104/08 – publ. http://cbois.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, w ocenie sądu, nie sposób podzielić stanowiska wywiedzionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasadzającego się zarówno na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 106 st. 5 u.p.s. Jak zostało to już wywiedzione niedopuszczalnym jest łączne zastosowanie przywołanych norm prawnych. Każda z nich wymaga wykazania zaistnienia innych przesłanek i nie każda umożliwia zmianę decyzji ze skutkiem ex tunc. Nadto uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. nie jest przesłanką do wszczęcia prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Tym bardziej niedopuszczalne jest oparcie rozstrzygnięcia na art. 106 ust. 5 u.p.s. po wznowieniu postępowania, zatem po wdrożeniu zupełnie innego trybu administracyjnego. A nadto - uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 151 § 1 k.p.a. i ustalenie, iż wypłacone stronie świadczenie jest nienależnie pobranym, wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do wykazania, iż strona faktycznie świadczenie nienależne pobrała. Niezbędnym byłoby tym samym wywiedzenie, znajdujące potwierdzenie w stosownych dokumentach, iż strona uzyskała świadczenie pieniężne na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niedoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej – art. 6 pkt 16 u.p.s. Oznacza to, iż jeżeli w sprawie I.F. organ zdecydował się na wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., to obowiązany był przeprowadzić także postępowanie dowodowe, czego w sprawie nie uczynił. W istocie wydając rozstrzygnięcie obejmujące także ustalenie, iż wypłacony stronie zasiłek okresowy od dnia 1 października 2010r. do dnia 30 listopada 2010r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, organ nie wykazał zasadności, podstaw prawnych, ani tym bardziej - faktycznych takiego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego, w ocenie sądu, zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Począwszy od wszczęcia postępowania organ winien mieć na uwadze jeden tryb, który posłużył wszczęciu postępowania, i w ramach którego wydane zostanie stosowne rozstrzygnięcie lub podjęta inna czynność. Niedopuszczalnym jest przenikanie w jednej, konkretnej sprawie kilku odrębnych, indywidualnych podstaw prawnych. Tym bardziej, iż każda z nich wymaga wykazania zaistnienia innych przesłanek, każda wywołuje inne skutki w sferze prawnej i podjęcia innych czynności dowodowych, procesowych. Organ, decydując się na określony tryb, związany jest jego przesłankami, obowiązany jest skonstruować uzasadnienie faktyczne i prawne, odzwierciedlający tok postępowania, wskazujący na jego poprawność, celowość i znajdujące oparcie w materiale sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ winien przeprowadzić postępowanie w sposób, który wyeliminuje błędy, uwzględniając zawarte w uzasadnieniu wyroku wytyczne. Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2003r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). ar