II SA/Łd 1227/05

Dnia 14 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant: asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2006 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. kwotę 200,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Ł., działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230 ze zm.), § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121 po. 1138) w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. 75, poz. 690) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe opisanymi w protokole czynności kontrolno – rozpoznawczych przeprowadzonych w dniach 9, 16, 20, 27 i 30 czerwca 2005 roku w budynku mieszkalnym wysokim (blok nr 303) usytuowanym przy ul. A w Ł., administrowanym przez Spółdzielnię Mieszkaniową A nakazał administratorowi wyposażenie klatek schodowych budynku w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu zgodnie z § 246 ust. 5 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Termin wykonania nałożonego obowiązku Komendant ustalił na dzień 31 grudnia 2007 roku. Jednocześnie organ wskazał, iż na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nakazany obowiązek może być spełniony w inny sposób niż podany w rozporządzeniu, z zachowaniem trybu postępowania określonego w wymienionym przepisie. Komendant stwierdził jednocześnie, iż zgodnie z § 246 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w budynku wysokim dopuszcza się wykonanie klatek schodowych, stanowiących drogę ewakuacyjną wyłącznie dla stref pożarowych ZL IV, bez przedsionków oddzielających je od poziomych dróg komunikacji ogólnej, jeżeli klatki schodowe są wyposażone między innymi w urządzenia zapobiegające zadymianiu lub samoczynne urządzenia oddymiające uruchamiane za pomocą systemu wykrywania dymu. Jak wskazał organ, powyższe standardy bezpieczeństwa wynikały także z przepisów obowiązujących w dacie budowania przedmiotowych bloków. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Komendant Miejski wyjaśnił, iż kwestie bezpieczeństwa pożarowego w budynkach istniejących regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nadto przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, określające warunki techniczne będące podstawą do uznania użytkowanego budynku za zagrażający życiu ludzi. Jednym z takich warunków jest niezapewnienie możliwości ewakuacji ludzi poprzez niezabezpieczenie dróg ewakuacyjnych przed zadymieniem, w sposób określony w przepisach techniczno – budowlanych. W konkluzji Komendant podkreślił, iż wyposażenie budynku w urządzenia zapobiegające zadymianiu lub służące do usuwania dymu, ograniczają w razie pożaru, skutki pojawienia się w obiekcie dymu oraz toksycznych gazów, odprowadzając je na zewnątrz i tym samym poprawiając warunki bezpieczeństwa osób przebywających w budynku. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa A wskazała, iż przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1138), jak również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie zawierają regulacji prawnych, nakazujących ich stosowanie do obiektów wzniesionych na podstawie przepisów przeciwpożarowych i techniczno – budowlanych obowiązujących w dniu ich wzniesienia. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy wskazanego aktu nie powodują skutków prawnych w stosunku do budynków, dla których została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę przed dniem wejścia w życie przywołanego rozporządzenia. Spółdzielnia wskazała, iż obiekty objęte decyzją organu I instancji nie zostały poddane nadbudowie, przebudowie ani zmianie sposobu ich użytkowania. W ocenie strony skarżącej niezasadne jest nakładanie na Spółdzielnię, która eksploatuje i zarządza zasobami mieszkaniowymi, obejmującymi budynki i osiedla wzniesione kilkadziesiąt lat temu obowiązków, które wiążą się z przebudową bądź też dostosowaniem znajdujących się w nich instalacji przeciwpożarowych do obecnie obowiązujących w tym zakresie wymogów. Wskazała, iż eksploatowane przez nią zasoby mieszkaniowe są stare, zrealizowane wg realiów prawnych i projektowych obowiązujących w dacie ich budowy. Dodatkowo podniosła, że zarządzane przez nią budynki zamieszkałe są głównie przez osoby starsze, w związku z czym Spółdzielnia nie dysponuje środkami finansowymi, które mogłaby zostać przeznaczone na wykonanie nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Staży Pożarnej w Ł., na podstawie art. 107 i 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...], znak: [...]. Uzasadniając decyzję Komendant Wojewódzki wskazał, iż przeprowadzone w bloku 303 na osiedlu "C" przy ul. A w Ł. czynności kontrolno – rozpoznawcze wykazały m.in., że: 1. brak jest oznakowania dojazdu pożarowego do budynku, 2. brak klap oddymiających, 3. istniejący dojazd pożarowy do obiektu uniemożliwia przejazd samochodów Państwowej Straży Pożarnej bez zawracania, 4. drzewo rosnące pomiędzy budynkiem a drogą pożarową do budynku uniemożliwia manewrowanie specjalistycznym ciężkim sprzętem ratowniczym, 5. drzwi do piwnic i na ostatniej kondygnacji budynku w wykonaniu zwykłym, 6. instalacja suchego pionu nie była nawodniona ani wyposażona w zbiornik zapasu wody o pojemności 50 m3. Organ wskazał, iż do protokołu z kontroli Spółdzielnia wniosła szereg pisemnych uwag, powołując się na fakt oddania budynku do użytkowania w 1971 roku zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami przeciwpożarowymi, a nadto, iż dokumentacja techniczna budynku nie przewidywała ani klap oddymiających, ani instalacji nawodnionego pionu, ani zbiornika zapasu wody, a także drzwi ponadstandardowych. Komendant wyjaśnił, że podstawą decyzji organu I instancji było rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które stanowią podstawę do oceny stopnia zagrożenia użytkowanego budynku dla bezpieczeństwa ludzi. Organ odwoławczy zaznaczył, iż projekt techniczny budynku faktycznie nie przewidywał oddymiania klatki schodowej, przewidywał jednak inne zabezpieczenie w postaci wyposażenia obiektu w drzwi dymoszczelne do piwnicy i na korytarz na XI kondygnacji oraz do wszystkich mieszkań. W ocenie organu wyposażenie obiektu w urządzenia zapobiegające zadymianiu lub służące do usuwania dymu stanowi niezbędne minimum, które w istotny sposób wpłynie na poprawę warunków bezpieczeństwa lokatorów, w sytuacji ewentualnego pożaru. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa A wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądzenie od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej kosztów postępowania. Strona skarżąca ponownie podniosła, iż decyzja Komendanta Wojewódzkiego i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej nakładały obowiązki dostosowania budynku wybudowanego w 1970 roku, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, do uregulowań zawartych w rozporządzeniu z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Spółdzielni wskazane akty nie zawierają w swej treści jednoznacznie brzmiących przepisów przejściowych, które regulowałyby problematykę dostosowania istniejących budynków i zakresu tego dostosowania do obecnie obowiązujących przepisów. Wskazała, iż przepis § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, z dnia 12 kwietnia 2002 r. stanowi, że przepisy tegoż rozporządzenia, dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego stosuje się do budynków istniejących. W ocenie Spółdzielni wskazany paragraf może mieć zastosowanie jedynie w przypadku przebudowy, nadbudowy bądź zmiany sposobu użytkowania budynku. Zdaniem strony skarżącej zaprezentowane stanowisko wynika z § 2 ust. 2 przywołanego rozporządzenia. W końcowej części skargi Spółdzielnia stwierdziła, że nie do pogodzenia, z zasadami zaufania do państwa i zaufania do prawa, czyli z zasadą praworządności określoną w art. 6 i 7 k.p.a. oraz z zasadą zaufania do organów państwa, określoną w art. 8 k.p.a. jest wydawanie decyzji administracyjnych opartych na przepisach pozaustawowych (rozporządzeniach), nakładających istotne obowiązki dostosowywania istniejących budynków, wykonanych i oddanych do eksploatacji zgodnie z prawem obowiązującym, w dacie ich wykonania i oddawania do eksploatacji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek organ wskazał, iż obowiązujące przepisy nie uzależniają poziomu bezpieczeństwa od daty wzniesienia budynku. Regulacje oparte na ustawie o ochronie przeciwpożarowej mają charakter powszechnie obowiązujący. Organ stwierdził, że decyzja wydana została na podstawie zgromadzonej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy na podstawie i w granicach określonych w przepisach prawa. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego podjęto wszelkie kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, a tak istotne dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Za bezpodstawny uznał również wysuwany w skardze zarzut braku pogłębienia w toku prowadzonego postępowania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Wskazał, iż strona skarżąca była każdorazowo informowana przez organy I i II instancji na podstawie jakich przepisów prawnych należy wypełnić obowiązki zawarte w decyzjach administracyjnych z zakresu ochrony przeciwpożarowej, jak również zostały przedstawione sposoby stosowania innych rozwiązań zamiennych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek niezależnie od zarzutów w niej podniesionych. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia dotyczy regulacji prawnej obowiązującej w dniu jego wydania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 133 § 1 powołanej ustawy sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki Państwowej Staży Pożarnej w Ł., na podstawie art. 107 i 138 § 1 ust. 1 k.p.a., w związku z art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, mocą której nakazano wyposażenie klatek schodowych budynku w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu zgodnie z § 246 ust. 5 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w zakreślonym terminie a jednocześnie wskazano, iż na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nałożony obowiązek może być spełniony w inny sposób, niż podany w rozporządzeniu, z zachowaniem trybu postępowania określonego w wymienionym przepisie. Analizując osnowę przywołanej decyzji uznać należy, iż sformułowano ją z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. Zaznaczyć należy, iż rozstrzygniecie stanowi o ustaleniu prawa i wskazana podstawa prawna musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego wraz z powołaniem źródła jego publikacji (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 484). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, który sąd rozpoznający sprawę w pełni akceptuje, iż decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrazić precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Rozstrzygnięcia nie można domniemywać, poszukiwać w treści przepisu lub z tegoż przepisu interpretować ani też wyprowadzać z treści uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1987r. SA/Gd 1045/87 ONSA 1987/2/94, wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 1995r. III SA 1225/94 ONSA 1996/3/135, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1999r. III SA 8192/98 Lex nr 46242, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1999r. IV SA 1886/96 Lex nr 48694, wyrok NSA z dnia 2 września 1999r. IV SA 1418/97 Lex nr 47875, wyrok NSA z dnia 23 września 1999r. SA/Rz 482/98 Lex nr 43933, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001r. II SA 924/01 Lex nr 81816). Odnosząc powyższe wywody do okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż treści nałożonych na stronę obowiązków, nie można odczytać wprost z osnowy decyzji, lecz dla ustalenia co i w jaki sposób winien wykonać zobowiązany, niezbędna jest analiza wskazanych przepisów i treści uzasadnienia decyzji, lecz i ona nie daje precyzyjnej odpowiedzi, jaki obowiązek został nałożony. Wskazany przez organ § 246 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przewiduje, że w budynku wysokim dopuszcza się wykonanie klatek schodowych, stanowiących drogę ewakuacyjną wyłącznie dla stref pożarowych ZL IV, bez przedsionków oddzielających je od poziomych dróg komunikacji ogólnej, jeżeli klatki schodowe są wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymianiu lub w samoczynne urządzenia oddymiające uruchamiane za pomocą systemu wykrywania dymu. Natomiast przywołanie jedynie § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów bez wskazania, którą część tegoż przepisu zastosowano, w ogóle uniemożliwia ocenę prawidłowości zastosowania tego przepisu jako podstawy dla nałożenia obowiązku wyposażenia klatek schodowych budynku w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu, jak również nie daje odpowiedzi, jakie urządzenia winny być w tym przypadku zastosowane. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest protokołów z czynności kontrolno - rozpoznawczych przeprowadzonych przez organ w dniach 9, 16, 20, 27 i 30 czerwca 2005r., w czasie których , jak wynika to z osnowy decyzji organu I instancji, stwierdzono naruszenia przepisów przeciwpożarowych, powodujących zagrożenie życia ludzi w budynku mieszkalnym wysokim (blok nr 303) usytuowanym przy ul. Rydzowej. Ma to tym bardziej istotne znaczenie dla zbadania wszelkich okoliczności sprawy skoro, jak wynika to z kolei z uzasadnienia organu II instancji, przedstawiciele Spółdzielni Mieszkaniowej wnieśli szereg uwag do protokołu z czynności kontrolno – rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej bloku nr 303. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakładających obowiązek szczególnej staranności celem dokładnego wyjaśnienia i rozpatrzenia wszelkich okoliczności w sprawie. Brak "dokumentów" protokołów z przeprowadzonych czynności uchybia również przepisom art. 67 § 1 i 2 pkt 2 i art. 68 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 1998r. IV SA 1210/97 Lex nr 47906, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2004r. OSK 532/04 Lex nr 158985, wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000r. I sa 762/00 Lex nr 77604 ). Powyższe uchybienia skutkują koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji niezależnie od zarzutów skargi co do naruszenia § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, której to argumentacji sąd nie podzielił. Nie można bowiem uznać, jak podnosi to strona skarżąca, że w myśl przepisu § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, aktualnych przepisów dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego nie należy stosować do budynków z tzw. starych zasobów mieszkaniowych. Wskazana interpretacja przepisu § 207 ust. 2 nie znajduje uzasadnienia w jego treści. Uzasadnienia takiego nie daje również wykładnia celowościowa. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy. ms