II SA/Łd 1228/03

Dnia 4 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi H.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego InspektoraNadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], znak: [...]; 2/ zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz H.B. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania H.B. i Z.G., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) nakazującą małżonkom M. i J.W., wykonanie w terminie trzech miesięcy, przeróbek budynku stolarni i budynku gospodarczego, wybudowanych na działce o nr ewid. 371, położonej we wsi O. nr 39, gm. Ł., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, tj. wykonanie ścian budynku stolarni i budynku gospodarczego, usytuowanych w granicy z działką o nr ewid. 372, jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego, poprzez otynkowanie ich od zewnątrz oraz wyprowadzenie ich ponad pokrycie dachów na wysokości co najmniej 0,30 m lub zastosowanie innego, równorzędnego rozwiązania. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie samowolnie wzniesionych przez J.W. budynków gospodarczych, usytuowanych we wschodniej granicy działki o nr ewid. 371, użytkowanych na cele usługowe, które zostały wzniesione w latach 1986 – 1991. W trakcie prowadzonego postępowania, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), organ postanowieniem z dnia [...], (znak: [...]) zobowiązał właściciela J.W. do sporządzenia inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej samowolnie wzniesionych obiektów, tj. budynku stołami, budynku gospodarczego i garażu wraz z orzeczeniami o stanie technicznym budynków i możliwości ich użytkowania na cele wskazane przez inwestora oraz o stanie zbiorników na nieczystości płynne, a także inwentaryzacji geodezyjnej. Obowiązek został wykonany, a opracowana dokumentacja posiada pozytywne uzgodnienia rzeczoznawców (ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy). Z oceny stanu technicznego wynika, iż przedmiotowe obiekty znajdują się w dobrym stanie technicznym. Wobec tego organ uznał, iż możliwość legalizacji tych obiektów i pismem (znak: [...]) z dnia [...] przekazał wg właściwości sprawę do rozpatrzenia w zakresie wydania pozwoleń na użytkowanie do Starostwa Powiatowego w Ł. Organ architektoniczno - budowlany, w oparciu o przekazane dokumenty i nowy materiał dowodowy (postanowienie Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...]), pismem z dnia [...] (znak: [...]) zwrócił się do organu I instancji o wydanie decyzji nakazującej wykonanie stosownych zmian w celu doprowadzenia przedmiotowych budynków do stanu zgodnego z przepisami. Z postanowienia Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Ł. wynika, iż budynek stolarni i budynek gospodarczy można dostosować do wymagań przepisów ochrony przeciwpożarowej, natomiast w przypadku drewnianego garażu nie jest możliwe spełnienie warunków ochrony przeciwpożarowej, a więc należy go rozebrać. Organ stwierdził, że budynek stolarni i gospodarczy nie spełniają wymogów przepisów przeciwpożarowych przy ich lokalizacji w granicy sąsiedniej działki, ponieważ ściany tych budynków, wykonane z pustaka żużlobetonowego, nie spełniają parametrów, jakie wymagane są w takim przypadku dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Ściany takie, dla budynków przeznaczonych do wykonywania zawodu w zabudowie zagrodowej, powinny posiadać odporność ogniową, co najmniej 60 minut, co jak stwierdzono w wymienionym postanowieniu Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, wynika z § 270 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Ściany te winny być otynkowane od zewnątrz i wyprowadzone w sposób przecinający konstrukcją dachu ponad niego co najmniej 0,30 m (§ 235 rozporządzenia). W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, że nie zachodzą okoliczności przesądzające o konieczności rozbiórki obiektu budowlanego (art. 37 prawa budowlanego z 1974 r.). Wobec tego organ w trybie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. nakazał właścicielowi dokonanie przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. W odwołaniu od powyższej decyzji H.B. i Z.G. wniosły o uchylenie decyzji wskazując, iż organ nie odniósł się do obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany, a wydana decyzja w świetle art. 21 ust. 1 Konstytucji RzP odbiera odwołującym się ochronę ich własności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. mocą decyzji z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach organ podał, że nałożony obowiązek został sformułowany prawidłowo i brak jest podstaw do kwestionowania jego zasadności. Obowiązek ten nie jest sprzeczny z treścią § 235 ust. 3 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Wobec wykazanych nieprawidłowości budowlanych w obiektach samowolnie wykonanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. zasadne było wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy uznał jako wiążący w sprawie materiał dowodowy tj. postanowienie organu straży pożarnej i dlatego wnoszenie przez strony w odwołaniu dodatkowych zobowiązań, jakie winien spełnić inwestor nie może być uwzględnione w postępowaniu odwoławczym. Na przedmiotową sprawę nie ma wpływu nieuregulowany stan prawny dotyczący granicy między działkami inwestora i odwołujących się. Jako całkowicie bezzasadny organ uznał zarzut, że zaskarżona decyzja narusza gwarantowaną ustawą konstytucyjną ochronę własności. Decyzja organu I instancji dotyczy ochrony uzasadnionego interesu stron jako osób trzecich, które to interesy chronione są przepisami Prawa budowlanego - art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H.B. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania i podnosiła argumenty skierowane przeciwko decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., jak i decyzji Wojewody [...] o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazała na naruszenie przepisu art. 7, 9, 10 kpa i art. 140 kc. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, iż nie znalazł podstaw do zastosowania unormowania art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., czyli nakazania rozbiórki obiektu, gdyż nie występują okoliczności o jakich mowa w tym przepisie. W szczególności kwestionowane obiekty nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że obiekty stanowią niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ustosunkowując się do argumentów skargi organ wyjaśnił, iż są one bezzasadne, a zwłaszcza zarzut dotyczący naruszenia przepisów proceduralnych, a kwestia rozgraniczenia działek nie stanowi zagadnienia wstępnego mającego wpływ na postępowanie. W toku postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi postanowieniem z dnia 5 listopada 2003 r. oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Należy również wskazać, że sąd zobligowany jest oceniać stan rzeczy na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a nadto przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7 i 77, co mało istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm. ), tj. przed 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 103 § 2 tej ustawy przepisu art. 48 ( nakazującego rozbiórkę ) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów mają zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), umożliwiające legalizację obiektu po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2. Tryb postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu poprzez wydanie pozwolenia na jego użytkowanie uregulowany natomiast został w art. 40 i 56 tego prawa, z tym że w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien wydać postanowienie dowodowe w oparciu o art. 56, zobowiązujące inwestora do przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej, orzeczenia technicznego stwierdzającego prawidłowość wykonanych robót, czy też projektu robót niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero pozytywne ustalenie możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem mogło stanowić podstawę faktyczną wydania decyzji w oparciu o art. 40, oczywiście przy braku negatywnych przesłanek legalizacji określonych w art. 37 ust. 1 pk1 1 i 2 ustawy. Przepis art. 40 powołanej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowi bowiem wyraźnie, że właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w określonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37. Należy zgodzić się ze skarżącą, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji tylko jednym zdaniem odniósł się do zagadnienie dotyczącego zastosowania art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., a mianowicie stwierdził, że nie zachodzą okoliczności określone w tym przepisie. Przedmiotowa decyzja została zatem wydana naruszeniem art. 37 powołanego prawa budowlanego oraz art. 7 i 77 k.p.a. Organ rozpatrujący sprawę samowoli budowlanej powinien najpierw dokonać ustaleń, czy nie zachodzą negatywne przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone w art. 37 prawa budowlanego, a następnie po rozpatrzeniu tego zagadnienia i stwierdzeniu, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 37, wydać ewentualnie decyzję na podstawie art. 40 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 37 ust. l Prawa budowlanego z 1974 r.: "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych. Do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę wystarczy występowanie jednej z dwóch wymienionych w tym przepisie przesłanek. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zdaje się wynikać, że samowolnie wzniesione budynki zostały wybudowane w latach 1986 -1991 r., co m. innymi zostało ustalone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w decyzji nr [...] z dnia [...]. Skarżąca podniosła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 17 grudnia 1980 r. na przedmiotowej działce przewidywał użytkowanie tych terenów jako - RL -Lasy, zadrzewienia i RZ - łąki i pastwiska i został zmieniony dopiero w roku 1994, a więc po zaistnieniu samowoli budowlanej. Zgodnie z wieloletnim orzecznictwem sądowym i administracyjnym oceny zgodności z planem dokonuje się na podstawie planu obowiązującego w dacie wznoszenia samowolnie wybudowanych budynków. Potwierdza to np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 196/96 ( LEX nr 47287 ) w którym czytamy: "Z uwagi na zapis zawarty w przepisie art. 37 ust. 1 pkt l ustawy Prawo Budowlane z 1974 r., istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, jaki plan obowiązywał w dacie budowy przedmiotowego budynku, a nie jaki plan będzie obowiązywał w przyszłości". Organy powołały się zaś na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dopiero w 1994 r. i nie ustaliły, czy inwestycja stanowiąca samowolę budowlaną pozostawała w zgodzie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie zaistnienia tej samowoli. Skarżąca podnosiła również, że przedmiotowa inwestycja powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych, a zarazem użytkowych dla otoczenia z uwagi na nadmierną emisję hałasu oraz zapylenie, jako że inwestorzy w jednym z obiektów prowadzą stolarnię. Organy obu instancji nie poczyniły w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń i nie ustosunkowały się do podniesionego zarzutu. Należy przeto podzielić stanowisko skarżącej, że ogólnikowe stwierdzenie organów co do braku negatywnych przesłanek wyłączających możliwość legalizacji samowoli budowlanej jest dowolne, a wydanie decyzji w oparciu o art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. przedwczesne. Nie można natomiast podzielić zarzutu skarżącej, iż decyzja organu I instancji sformułowana została nieprecyzyjnie i nie zawiera wszystkich elementów koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa, a w szczególności nie nałożono na inwestorów obowiązku opracowania dokumentacji budowlanej, określającej, jakie konkretnie prace należy wykonać. W ocenie Sądu obowiązek sformułowany został czytelnie. Osobne zagadnienie stanowi natomiast jego należyte wykonanie, doprowadzające obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa, w tym § 235 i § 271 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), co będzie Stanowic przedmiot kontroli organu przed ewentualnym wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest bowiem stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu ( art. 42 ust. 3 prawa budowlanego z 1974 r. ). Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane one zostały z naruszeniem powołanych powyżej przepisó prawa. O zwrocie poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ) oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ).