II SA/Łd 1230/10

Dnia 18 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi L. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz nałożenia sankcji oddala skargę. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania L. T., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku odmówił przyznania L. T. jednolitej płatności obszarowej i nałożył na niego sankcję w kwocie 623,59 zł. Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności do gruntów rolnych określa ustawa z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35 poz. 217 ze zm.). Rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 Rozporządzenia Nr 73/2009 (w związku z art. 146 ust. 2 tego rozporządzenia), jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek, przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności oraz został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (art. 7 ust. 1 w/w ustawy). Wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających lub wyłączeń ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności, i stawek płatności na 1 ha tej powierzchni (art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Na tej podstawie organ wskazał, że składając wniosek rolnik wskazuje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok. Powierzchnia ta jest weryfikowana przez organ I instancji w toku postępowania administracyjnego i dopiero tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowią podstawę przyznania płatności. Warunkiem przyznania płatności wynikającym z treści art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest fakt posiadania przez rolnika zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, stąd też obowiązkiem organu jest ustalenie czy zgłoszone przez rolnika do płatności działki były w jego posiadaniu. Narzędziem służącym weryfikacji warunków, na jakich przyznawana jest pomoc są m.in. kontrole administracyjne. Przeprowadzona przez organ I instancji w niniejszej sprawie kontrola administracyjna wykazała, że o płatności do zgłoszonej przez stronę we wniosku działki Nr ewid. [...] ubiega się dwóch producentów rolnych tj. L. T. oraz T. G. W tej sytuacji organ zobligowany był do ustalenia która z tych osób była posiadaczem działki. Dla przyznania płatności obszarowych nie ma znaczenia kto jest właścicielem gruntu, czy posiadacz gruntów jest w dobrej czy złej wierze. Organ ma obowiązek wyłącznie wyjaśnienia, kto użytkuje działkę rolną. Zadaniem organu nie jest rozstrzyganie sporu pomiędzy wnioskodawcami, a jedynie ustalenie, któremu z nich przysługuje płatność. Stosownie do cytowanego już uprzednio art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu grunty w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Wobec braku sformułowania oddzielnych definicji "posiadania gruntów rolnych" na potrzeby pomocy finansowej dla rolnictwa oraz z uwagi na posługiwanie się tym pojęciem we wszystkich powołanych aktach prawnych dotyczących pomocy dla rolnictwa organ uznał, że uzasadnione jest dokonanie wykładni tego pojęcia w oparciu o treść ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 93, poz. 16 ze zm.). Zatem, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny) jak i ten, co nią faktycznie włada jako użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny) – art. 336 Kodeksu cywilnego. Posiadanie jest stanem faktycznym polegającym na określonym władztwie nad rzeczą i występuje w dwóch postaciach: posiadania samoistnego i posiadania zależnego. Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu dwóch elementów: elementu fizycznego władania rzeczą oraz elementu psychicznego rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie. Fizyczne władztwo nad rzeczą pozwala na korzystanie z rzeczy w szczególności w taki sposób, jak to mogą czynić osoby, którym przysługuje do rzeczy określone prawo. Czynnik faktycznego władztwa polega zatem na fizycznym opanowaniu rzeczy. W świetle powyższego organ stwierdził, iż ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wiąże posiadanie z produkcją rolną i pozwala na przyznawanie płatności podmiotom, które faktycznie uprawiają grunty, decydują o rodzaju upraw i zabiegów agrotechnicznych, podejmują działania organizacyjne, kierownicze, zarządcze, i choć nie muszą osobiście i bezpośrednio angażować się w tę produkcję, niezbędne jest dokonywanie przez nie nakładów i czerpanie ewentualnych korzyści. Płatności przysługują więc rolnikowi, który faktycznie uprawia grunty rolne, utrzymuje je zgodnie z normami i spełnia inne przesłanki wymagane przepisami prawa. Tytuł prawny do władania gruntem objętym wnioskiem pozostaje bez wpływu na wynik postępowania w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych, co więcej, władanie może być nawet bezprawne. Stąd w sytuacji, gdy kilku rolników rości sobie prawo do płatności do tej samej powierzchni, obowiązkiem organu administracji jest ustalenie, która ze stron jest faktycznym użytkownikiem spornych gruntów. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ I instancji ustalił, że odwołujący się nie był w roku 2009 użytkownikiem spornej działki. Stanowisko takie, w ocenie organu odwoławczego, jest uzasadnione, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że odwołujący się nie był posiadaczem zgłoszonej do płatności powierzchni działki. Tak ustalony stan faktyczny potwierdzają zeznania. L. T. podczas rozprawy w dniu 29 marca 2010 roku oświadczył, że w roku 2009 nie użytkował spornej działki, którą "z pozycji siły" wykaszał T. G. T. G. podczas tej samej rozprawy potwierdził, że użytkuje sporną działkę, która wcześniej była użytkowana przez jego rodziców. W ocenie organu odwoławczego, powołany materiał dowodowy potwierdza, iż na dzień 31 maja 2009 roku odwołujący się nie był faktycznym użytkownikiem działki, stąd słusznie organ I instancji wykluczył jej powierzchnię z wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Ustosunkowując się do treści odwołania oraz przedstawionych przez stronę dokumentów, organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie podnoszonego przez stronę zarzuty bezprawnego użytkowania działki, nie leży w gestii organów. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy za uzasadnione uznał wyłączenie z działki rolnej B 0,02 ha. Wyłączeń dokonano na podstawie pomiarów dokonanych w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Nr 73/2009. W tej sytuacji kwota jednolita płatności obszarowej została ustalona przy uwzględnieniu powierzchni zgłoszonej we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych 1,56 ha, powierzchni stwierdzonej w toku postępowania administracyjnego 0,33 ha. Różnica między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 1,23 ha, co stanowi 372,73 % powierzchni stwierdzonej (stwierdzona różnica 1,23 ha x 100 %) / pow. stwierdzona 0,33 ha = 372,73%). W tej sytuacji, na podstawie art. 50 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, jeśli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczania pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw. Przy czym, obszar zatwierdzony to obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy. Jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, przekracza obszar stwierdzony – wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru stwierdzonego, a jeśli różnica ta przekracza 20 % obszaru stwierdzonego, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa (art. 51 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004). Jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Z uwagi na okoliczność, iż przedeklarowanie wyniosło ponad 50 % płatność została odmówiona i została nałożona sankcja w wysokości 623,59 zł tj. 1,23 ha x 506,98 zł. Okoliczności, w przypadku których wystąpienia, nie stosuje się sankcji wynikających ze wskazanych powyżej przepisów, wymienia art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, który stanowi, że obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. W ocenie organu odwoławczego, złożony przez odwołującego się wniosek o przyznanie płatności nie był zgodny ze stanem faktycznym, gdyż zadeklarował on działkę, która nie była przez niego użytkowana. Odwołujący się nie wykazał również, iż nie jest winien stwierdzonych nieprawidłowości. W skardze na powyższą decyzję L. T. napisał, że w lipcu 1975 roku nabył prawo własności spornej działki, ale w wyniku przestępczych działań wymienionych osób część działek została mu bezprawnie odebrana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej spawie stanowił przepis ar. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia Nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Jak wynika z treści cytowanego przepisu, postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej prowadzone jest na wniosek rolnika, który spełnia łącznie następujące przesłanki: a) posiada w dniu 31 maja danego roku grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, o łącznej powierzchni działek rolnych nie mniejszej niż 1 ha (31 maja jest ostatnim dniem, w którym możliwe jest dokonywanie zmian we wniosku); b) utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami, tj. w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek; c) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ustawodawca posługuje się pojęciem posiadania w cywilnoprawnym znaczeniu, rozróżniając posiadanie samoistne i zależne w rozumieniu przepisów art. 336-352 Kodeksu cywilnego. Sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały, że ustawodawca wskazując na posiadanie, jako ustawową przesłankę warunkującą rozpoznanie wniosku, odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Poza posiadaniem ustawodawca wymaga utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek. Także dzierżyciel gruntu jest producentem rolnym uprawnionym do uzyskania płatności. Wymóg posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do gruntów nie został sformułowany w żadnym przepisie ustawy. Dla przyznania płatności istotne jest czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy. Wnioskodawca nie musi zatem wykazać, że przysługuje mu prawo do gruntu, a jedynie, że faktycznie posiada w dniu 31 maja wnioskowane grunty rolne i utrzymuje je zgodnie z normami. Ewentualne spory związane z przysługującym wnioskodawcy prawem do gruntu mają charakter cywilnoprawny i powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Uprawnionym do płatności jest zatem właściciel gruntu, gdy grunt nie jest oddany w posiadanie zależne i jest we władaniu właściciela, dzierżawca gruntu rolnego, bądź posiadacz samoistny i zależny bez tytułu prawnego (bez względu na jego dobrą czy złą wiarę i bez względu na to czy jest to posiadanie prowadzące do nabycia w wyniku dziedziczenia). Wydając decyzję w sprawie przyznania płatności kierownik biura powiatowego ARiMR opiera się na oświadczeniu wnioskodawcy zawartym we wniosku, że spełnia on ustawowe warunki do przyznania płatności. Jak już podkreślano powyżej, z treści cytowanego przepisu wynika, że jednym z warunków przyznania płatności jest bycie posiadaczem gruntów rolnych wnioskowanych do płatności. Tymczasem, w stanie faktycznym sprawy bezsporne jest to, iż skarżący nie był posiadaczem gruntu. Pogląd taki znajduje swoje potwierdzenie w oświadczeniu samego skarżącego, jak i świadka. Z całą stanowczością podkreślić należy, że skarżący nie zaprzecza temu, iż nie jest posiadaczem gruntu, bowiem nie uprawia tej działki. Już ta sama okoliczność świadczy o tym, że skarżący utraciwszy posiadanie nieruchomości, nie był uprawniony do uzyskania jednolitej płatności obszarowej. Tego stanowiska nie jest w stanie zmienić, jak wywodził skarżący bezprawne pozbawienie go zarówno posiadania, jak i prawa własności do spornej działki. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić zatem należy, że zarówno organ administracji w toku postępowania administracyjnego, jak i sąd administracyjny kontrolujący legalność wydanej przez organ decyzji (o odmowie przyznania płatności i nałożeniu sankcji) nie są uprawnieni do oceny naruszenia prawa własności, winy określonych osób w tym przedmiocie i nakazania przywrócenia stanu poprzedniego. W tej sytuacji te argumenty skargi pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Wobec uznania, że skarżący nie jest posiadaczem jednej z działek zgłoszonych do przyznania płatności, organ pominął tą działkę. Konsekwencją tego było nałożenie na skarżącego sankcji, gdyż na skutek wyliczeń przeprowadzonych na podstawie powołanego przez organ przepisu stwierdził on, że zawyżenie powierzchni gruntów zgłoszonych do płatności i gruntów rzeczywiście użytkowanych przez skarżącego wyniosło ponad 50%. Przepis art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 796/2004 stanowi, że jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, przekracza obszar stwierdzony – wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru stwierdzonego, a jeśli różnica ta przekracza 20 % obszaru stwierdzonego, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Wyliczenia organu w tym zakresie zaprezentowane w decyzji są prawidłowe. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa, tym samym nie dopatrzył się naruszenia przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.