II SA/Łd 1238/02

Dnia 12 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi L. i R. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz L. i R. A. solidarnie kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. L. i R. A. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), wydaną po rozpatrzeniu odwołania L. i R. małż. A. od decyzji Nr [...] z dnia [...] znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., nakazującej L. i R. małż. A. rozbiórkę wybudowanego samowolnie ogrodzenia działki nr ewid. [...], położonej w S. od strony ul. A i orzekającą o utrzymaniu w mocy powołanej decyzji organu I-ej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że w dniu 23.01.2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. dokonał oględzin i kontroli w sprawie ogrodzenia wybudowanego na działce nr ewid. [...], położonej w S. przy ul. A, będącej własnością L. i R. małż. A. W wyniku kontroli ustalono, iż na przedmiotowej działce zrealizowano ogrodzenie ze sztachet drewnianych na słupkach. Wysokość słupków 1,75 m, wysokość przęsła l,60 m. Od strony ul. A wykonano ogrodzenie, składające się z 10 przęseł, bramy i furtki, o łącznej długości 25,25 m. Od strony wschodniej wykonano ogrodzenie z 10 przęseł o łącznej długości 19,35 m. R. A. nie posiadał zgłoszenia na wykonanie powyższego ogrodzenia, a do protokołu złożył oświadczenie, że przedmiotowe ogrodzenie zrealizował w 1999 r. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał decyzję Nr [...], znak: [...] nakazującą L. i R. małż. A. rozbiórkę wybudowanego samowolnie ogrodzenia działki nr ewid. [...] położonej w S., ul. A 84 a. Od przedmiotowej decyzji odwołali się zobowiązani L. i R. małż. A., a organ odwoławczy, w wyniku rozpatrzenia sprawy, w/w decyzję uchylił i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I-ej instancji, z uwagi na fakt, iż nakaz decyzji został tak sformułowany, jakby dotyczył całego ogrodzenia przedmiotowej działki, a nie wyłącznie ogrodzenia działki od strony drogi oraz, że organ nie wykazał w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości charakteru działki (działek) przyległych do działki L. i R. małż. A. od strony wschodniej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I-ej instancji w dniu [...] wydał decyzję Nr [...], znak: [...], nakazującą L. i R. małż. A. rozbiórkę wybudowanego samowolnie ogrodzenia działki nr ewid. [...], położonej w S., od strony ul. A 84 a. Od przedmiotowej decyzji odwołali się L. i R. małż. A., podnosząc w odwołaniu, że wybudowali sporne ogrodzenie na terenie własnej działki, w celu zachowania prywatności i że ogrodzenie nie jest usytuowane od strony drogi, ale od strony placu budowy. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z aktami sprawy, ich wnikliwej analizie i po przeanalizowaniu argumentów odwołujących się, stwierdził, że nie widzi podstaw do zmiany prawidłowo wydanej decyzji organu I-ej instancji, gdyż: 1. Przedmiotowe ogrodzenie, składające się z 10 przęseł, bramy i furtki, o łącznej długości 25,25 m, od strony ul. A w S. faktycznie jest ogrodzeniem od strony drogi - miejsca publicznego. Wprawdzie określenie użyte przez organ I-ej instancji, że przedmiotowe ogrodzenie wybudowano "od strony ul. A" nie jest najtrafniejsze, gdyż działka małż. A. nie przylega do w/w ulicy bezpośrednio, to jednak także nie jest błędne, gdyż z uwagi na usytuowanie działki względem stron świata jest to określenie jednoznacznie wskazujące o którym fragmencie ogrodzenia działki mowa jest w decyzji. Działka A., nr ewid. [...] w S., graniczy bezpośrednio z działkami [...] i [...], na których obecnie na podstawie pozwolenia na budowę, wydanego przez Starostę [...] znak: [...] z dnia [...] budowany jest obiekt handlowo - usługowy. Wg. projektu budowlanego, zatwierdzonego w w/w pozwoleniu na budowę, od strony działki nr [...] małż. A., projektowana jest droga dojazdowa, oznaczona osobnym numerem działki [...], a działka ta powstała w wyniku podziału działki [...]. Także dokumentacja budowlana inwestycji małż. A. na działce [...], będąca załącznikiem do decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] o pozwoleniu na budowę dla małż. A. (między innymi, gdyż pozwolenie jest dla czterech domków w zabudowie atrialnej), wzdłuż granicy działki [...] z działkami [...] i [...] (tj. od strony ul. A), projektowana jest droga dojazdowa do działek [...], [...] oraz do działek [...], [...], [...] i [...]. Wobec powyższego przedmiotowe ogrodzenie nie tylko wybudowane jest od strony projektowanej drogi, ale wręcz w drodze, a jego istnienie uniemożliwiałoby dojazd do działek: [...], [...], [...] i [...]. Dodać należy, choć sam fakt nie ma znaczenia na zapadłe rozstrzygnięcie przed organami nadzoru budowlanego, że w akcie notarialnym kupna działki nr [...] przez małż. A., repertorium I UM A nr [...], sporządzonym w dniu [...] przez notariusza S. T., znajduje się zapis o służebności przejścia i przejazdu przez w/w działkę na rzecz każdoczesnego użytkownika działek [...], [...], [...], [...], [...]. 2. Budowa ogrodzenia od strony drogi lub miejsca publicznego wymaga, zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. l pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zgłoszenia właściwemu organowi, cyt. "Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga: ... 2)...Budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m ..." Zatem inwestor przed rozpoczęciem budowy przedmiotowego ogrodzenia, winien był dokonać zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi. Przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane w listopadzie 1999 r. (wg. oświadczenia inwestora do protokółu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 23.01.2001 r.), bez uprzedniego dokonania w/w stosownego zgłoszenia. Jest zatem samowolą budowlaną, która skutkuje obligatoryjnym nakazem rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wg. ustalonej linii orzecznictwa, jedyną i zarazem wystarczającą przesłanka do nakazania rozbiórki na podstawie art. 48 w/w ustawy, jest brak uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę lub (jak w przedmiotowej sprawie ogrodzenia od strony drogi) dokonanie stosownego zgłoszenia lub budowa pomimo sprzeciwu właściwego organu. 3. Niewiedza, że należy dokonać stosownego zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia od strony drogi, czy przywoływane przez odwołujących się "przeświadczenie", że takie zgłoszenie nie jest wymagane, nie jest okolicznością mogącą mieć wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie. Podobnie inne argumenty podnoszone przez odwołujących się o konieczności zabezpieczenia własności i prywatności, nie zwalniają z w/w obowiązku i nie mają wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie przed organami nadzoru budowlanego. 4. Argument skarżących, iż rozebranie istniejącego ogrodzenia naraziłoby ich na olbrzymie koszty, nie może być uwzględniony przez organ odwoławczy, gdyż ustawa - Prawo budowlane nie daje organom nadzoru budowlanego takich kompetencji, a art. 48 w/w ustawy obligatoryjnie nakłada na inwestora, który złamał prawo, obowiązek rozbiórki, wiążący się z poniesieniem kosztów. Art. 52 stanowi cyt. "Inwestor ...jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 ...". W ocenie organu odwoławczego, inwestor naruszył art. 30 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r., który mówi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga: " ... 2)...Budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m ...", a zaskarżona decyzja, wydana w trybie art. 48 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane, jest poprawna pod względem merytorycznym i prawnym i nie może zostać uchylona. W skardze, wniesionej do Sądu administracyjnego, L. i R. A. zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, Skarżący wskazali, że po zamieszkaniu w grudniu 1999 r., w zakupionym wraz z działką o pow. 496 m2, domku atrialnym, który wchodzi w skład kompleksu 4-ech takich domków, powstał problem zachowania bezpieczeństwa i prywatności ich domu. Powyższa sytuacja spowodowana była głównie zmianą przeznaczenia jednego z tych 4-ech domków z mieszkalnego na przemysłowy, a konkretnie na przychodnię zdrowia. Podkreślić należy, że w chwili zakupu przez nich nieruchomości (wszystkie domki sprzedawane były jednocześnie w grudniu 1998 r.), przeznaczenie budynków było wyłącznie mieszkalne. Zmiana przeznaczenia jednego z domków z mieszkalnego na przemysłowy, nastąpiła na przełomie 1999 i 2000 roku tj. już po zamieszkaniu przez nich obiektu. Z tego co jest im wiadomo, to na zmianę przeznaczenia obiektu żaden z właścicieli pozostałych domków zgody nie wyraził, a przynajmniej oni takiej zgody nie dali. Skarżący podnieśli, że powstała w bezpośrednim sąsiedztwie przychodnia zdrowia, diametralnie zmieniła charakter kompleksu domków atrialnych. Setki pacjentów przychodni zdrowia, którzy codziennie korzystali z jej usług, pomyłkowo wchodzili na ich posesję, zaglądając do okien a nawet wchodząc do domu. Sytuacja taka zmusiła w trybie natychmiastowym, do ogrodzenia posiadanej działki w celu zachowania bezpieczeństwa i prywatności. W ocenie skarżących, ogrodzenie zostało postawione w granicach zakupionej działki, a wykonane zostało z lekkiej drewnianej i co istotne - estetycznej konstrukcji, bez podmurówki. Wiosną 2002 r. na sąsiedniej działce (usytuowanej pomiędzy ich posesją a ulicą A), Firma A Spółka z o.o. z siedzibą w S., rozpoczęła budowę pawilonów przemysłowo-handlowych. W związku z powyższym przedmiotowe ogrodzenie posesji skarżących nie przylega bezpośrednio do ulicy A, lecz jest oddzielone od niej inną nieruchomością, na której prowadzona jest aktualnie budowa, będącą w posiadaniu osoby trzeciej. Należy więc podkreślić, że stwierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ..."ogrodzenie działki od strony ul. A"... jest niezgodne z prawdą i daje mylne wyobrażenie faktycznemu stanowi rzeczy. Teren budowy został ogrodzony przez Spółkę z trzech stron, z czwartej strony ogrodzenie stanowi przedmiotowy "wspólny" płot. W związku z tym nieprawdą jest, że "ogrodzenie uniemożliwi dojazd do projektowanych budynków na działkach sąsiednich". Natomiast sporne ogrodzenie aktualnie jest usytuowane od strony placu budowy a nie od strony drogi publicznej. Zdaniem skarżących, w związku z powyższym, zgodnie z art. 30, ust 1, pkt 2 Prawa budowlanego, aktualnie budowa ogrodzenia nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Skarżący zarzucili, że organ nadzoru budowlanego naruszył art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, którymi zobowiązany jest do podjęcia wszelkich kroków cyt. "niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze ... słuszny interes obywateli". Skarżący wnieśli też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek ten został przez Sąd administracyjny uwzględniony, postanowieniem z dnia 11 października 2002 roku. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W kolejnych pismach procesowych: z dnia 12 listopada 2002 roku, z dnia 14 lutego 2003 roku i z dnia 11 grudnia 2003 roku, skarżący wskazali inne okoliczności faktyczne, które ich zdaniem mają znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Szczególnie skarżący podnosili, że po wydaniu kolejnych pozwoleń na budowę oraz po zmianie planu zagospodarowania terenu i na budowę pawilonów o 4 metry bliżej, niż planowano to pierwotnie, między działkami nie ma już miejsca na drogę publiczną. Skarżący podnieśli również, że wymieniona "droga" ma charakter służebności i nie jest drogą publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 97 § l ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 r.- Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przy czyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § l p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenia naruszały przepisy postępowania w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Stosownie bowiem do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (p.s.a.), Sąd administracyjny uchyla decyzję, zaskarżoną do tego Sądu, w razie stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej. W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że w art. 7 kpa, została ustanowiona zasada prawdy obiektywnej, zobowiązująca organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w danej sprawie. Zasadę tę zgodnie uznano za naczelną zasadę postępowania administracyjnego, zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie. Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek właściwego organu administracyjnego, "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (por. W.Dawidowicz: "Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu", Warszawa 1962, s.108). Także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 10 czerwca 1987 r., P 1/87/2 ("Palestra" 1987, Nr 12, s.113), wyraził pogląd, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jest zasada prawdy obiektywnej, a zatem udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne, może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności ("w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności", art. 7 kpa, zdanie pierwsze). Nie ma bowiem wątpliwości, że pełne i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, jest niezbędnym warunkiem prawidłowego zastosowania przez dany organ administrujący, normy prawa materialnego. Z zasady prawdy obiektywnej wynika, że organ prowadzący postępowanie administracyjne, obowiązany jest do wyczerpującego zebrania i zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, związanych z określoną sprawa, w celu uzyskania danych dotyczących rzeczywistego stanu prawy i uzyskania podstaw do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego. Realizację zasady prawdy obiektywnej, zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe (np. art. 77 kpa). Według art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany podjąć wszystkie czynności procesowe, mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, Zaniechanie zaś przez organy administracji publicznej podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Załatwienie danej sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na błędnie (w sposób niepełny) ustalonym stanie faktycznym, jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, zasadą prawdy obiektywnej, naruszając w ten sposób przepisy postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7 kpa, ale także inne przepisu tego Kodeksu, normujące sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Nieprawidłowe ustalenie podstawy faktycznej decyzji, jest naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, będzie więc skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak to już wcześniej wyjaśniono. W sprawie niniejszej, decyzje organów I i II instancji, zostały wydane na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Oznacza to, że stwierdzenie przez właściwy organ, iż dany obiekt budowlany jest wznoszony lub też został wybudowany przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracyjny), obliguje właściwy organ do wydania decyzji administracyjnej o nakazie rozbiórki tego obiektu. Celem tej normy jest (jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., P. 2/98; OTK ZU 1999, z.1, poz. 2; tekst sentencji wyroku publik. w Dz.U. Nr 3, poz. 30) zapewnienie, w aspekcie generalnej prewencji, stanu zgodności z prawem, co w tym konkretnym przypadku oznacza podejmowanie robót budowlanych, poza określonymi w ustawie wyjątkami, jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę albo po zgłoszeniu właściwemu organowi. Późniejsza ingerencja właściwych organów administracji publicznej, realizująca obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu wzniesionego sprzecznie z powołanymi wyżej przepisami Prawa budowlanego, stanowi jedynie ustawową konsekwencję podjętych wcześniej przez adresata decyzji działań, naruszających przepisy ustawy - Prawo budowlane. Samowola budowlana jest działaniem nagannym, które wymaga skutecznego wymuszenia przywrócenia stanu poprzedzającego naruszenie prawa i takie było (jak wskazał Trybunał Konstytucyjny), ratio legis regulacji, przyjętej w art. 48 Prawa budowlanego, niewątpliwie bezwzględnej wobec sprawcy samowoli budowlanej. Zgodzić się tez należy ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, że zastosowanie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wszystkie wymogi w tym przepisie wskazane, zaistnieją kumulatywnie, a to z uwagi na daleko idące skutki stosowania tego przepisu dla stron postępowania. Organ administracyjny, wydający w takiej sprawie decyzję, musi zatem w sposób nie budzący wątpliwości ustalić: brak wymaganego pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia, bądź fakt prowadzenia budowy pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ), a nakaz rozbiórki musi dotyczyć wybudowanego bądź będącego w budowie obiektu budowlanego lub jego części, a więc konieczne jest ustalenie, czy przedmiotem sprawy jest obiekt budowlany, zdefiniowany w art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na treść art. 30 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo budowlane, organy orzekające w pierwszej i drugiej instancji, były zatem obowiązane do bezspornego ustalenia, czy sporne ogrodzenie, wzniesione przez skarżących, zostało zrealizowane "od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych". Budowa tylko tego rodzaju ogrodzeń podlegała bowiem obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi, natomiast brak zgłoszenia, wywoływał wyżej wskazane skutki, określone w art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Przede wszystkim, ustalenia stanu faktycznego, odnoszące się do sposobu wykorzystania terenu, do którego przylega sporne ogrodzenie, w dużej mierze opierały się na "projektach" zagospodarowania terenu. Projekty te, jak wykazali to skarżący, ulegały jednak zmianom i ostatecznie brakuje w dokumentacji, dołączonej do akt administracyjnych sprawy niniejszej, bezspornego dowodu, potwierdzającego stanowisko organów administracyjnych w tym zakresie. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że tereny przylegające do nieruchomości skarżących, były w trakcie zabudowy, co mogło nawet zmienić początkowe projekty co do przebiegu i usytuowania dróg na nieruchomościach, podlegających zainwestowaniu. Trzeba też dodać, że już w odwołaniu od powołanej decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...], skarżący wyraźnie podnosili, że faktycznie sporne ogrodzenie znajduje się bezpośrednio między ich działką, a działką zabudowywaną pawilonami (stanowiąc "czwartą stronę" ogrodzenia placu budowy, wzniesionego przez inwestora pawilonów). Wskazanie tych okoliczności, nie znalazło zaś żadnego odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również nie spowodowało podjęcia jakichkolwiek czynności procesowych przez organ odwoławczy, mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (oględziny, rozprawa administracyjna). W tym miejscu konieczne jest wyjaśnienie, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 kpa). Zasada dwuinstancyjności oznacza, że każda sprawa administracyjna, rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega w wyniku skutecznego wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjne jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie, oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego (por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s.83-84). W sprawie niniejszej organ odwoławczy nie przeprowadził żadnych czynności z zakresu postępowania wyjaśniającego, mimo powoływania się przez stronę w odwołaniu na określone okoliczności faktyczne, co oznacza, że zaniechał podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, podczas gdy strona bezskutecznie powoływała się na ważne dla niej okoliczności. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 p.s.a. oraz art. 97 § 2 powołanej ustawy - Przepisy wprowadzające... i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm) orzeczono jak w sentencji wyroku.