II SA/Łd 1241/10

Dnia 10 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wójt Gminy L., po uprzednim skierowaniu, decyzją z dnia [...] roku nr [...], I. K. do domu pomocy społecznej na pobyt w okresie od dnia 1 maja 2010 roku do 31 lipca 2010 roku, decyzją z dnia [...] roku nr [...] na podstawie art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części K.p.a.), art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 roku, Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej u.p.s.) ustalił dla I. K. miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 70 % dochodu osoby skierowanej w kwocie 1355,82 zł. Ustalono także, że pozostałe koszty w wysokości różnicy pomiędzy średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej tj. 2785,38 zł, a opłatą wnoszoną przez I.K., będzie opłacać Gmina L. w kwocie 1429,56 zł. Następnie Starosta [....] decyzją nr [....] z dnia [...] roku, na podstawie art. 104, art. 108 K.p.a. i art. 59 ust. 2 u.p.s. umieścił I. K. w Domu Pomocy Społecznej w P. na okres od dnia 1 maja 2010 roku do 31 lipca 2010 roku. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu [...] roku zawarto umowę o wnoszenie dobrowolnej opłaty za pobyt I. K. w Domu Pomocy Społecznej w P. pomiędzy Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w L. a wnukiem skarżącej – K. K. I. K. wniosła odwołanie od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] roku nr [....]oraz decyzji Wójta Gminy L. z dnia [....] roku nr [....], domagając się skierowania do Domu Pomocy Społecznej na czas nieokreślony, zgodnie z jej wolą. Potrzebę zapewnienia całodobowej opieki uzasadniła swoim podeszłym wiekiem oraz słabym stanem zdrowia. Podkreśliła, iż nie może pozostawać sama, a rodzina nie może jej zapewnić całodobowej opieki. Skarżąca wskazała też, że decyzja ustalająca odpłatność nie jest precyzyjna i nie wskazuje czy odpłatność uzupełniającą ma ponosić Gmina L. czy jej wnuk K. K.. Po rozpoznaniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. ,art. 19, pkt 10, art. 54 ust. 1 i 2 , art. 56, art. 59 ust. 1, 2 u.p.s. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w sprawie skierowania I. K. do domu pomocy społecznej oraz decyzją nr [...] z dnia [...] roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. , art. 19, pkt 10, art. 54 ust. 1 i 2 , art. 56, art. 59 ust. 1, 2, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w sprawie odpłatności za pobyt I. K. w domu pomocy społecznej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, iż z akt sprawy wynika, że I. K. złożyła wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej, zaś organ I instancji zbadał sytuację zdrowotną i rodzinną skarżącej: I. K. ma dwóch synów, lecz opiekę nad nią sprawuje wnuk K. K.. Organ zauważył też, że K. K. zadeklarował, iż będzie dobrowolnie pokrywał koszty pobytu babci w Domu Pomocy Społecznej w P. Dalej organ podkreślił, iż decyzja o umieszczeniu I. K. została wydana okres na 3 miesięcy, bowiem w tym czasie wnuk skarżącej miał podjąć decyzję czy zabrać babcię do siebie lub innego domu pomocy społecznej. Kolegium wskazało nadto, że wobec powyższego zawarto umowę z wnukiem skarżącej o dobrowolnym ponoszeniu kosztów pobytu babci w DPS, na mocy której wnuk miał do 5-tego dnia każdego miesiąca wpłacać kwotę 1429,56 zł na konto Gminy L., jako kwotę uzupełniającą koszt pobytu skarżącej w domu pomocy społecznej. Powyższą decyzję organu odwoławczego I. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., ponawiając argumentację zawartą w poprzednich pismach a zwłaszcza kwestionując sposób ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W dniu 4 listopada 2010 roku na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Ł. sąd ten stwierdził, iż z treści skargi wynika, że skarżąca skargą z dnia 20 sierpnia 2010 roku zaskarżyła zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [....] w przedmiocie skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej, jak również decyzję nr [...] w przedmiocie ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wobec powyższego Sąd postanowił uznać sprawę o sygn. II SA/Łd 1038/10 jako skargę I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [....] w przedmiocie skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej oraz wyłączyć z tej sprawy skargę I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, która stała się przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [....] roku Nr [....] a także decyzję Starosty [....] z dnia [...] roku nr [....]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesiono. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Zaś na mocy art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy L. w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej tego rodzaju uchybień, które obligowały Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, a w szczególności art. 54 ust. 1 i 2, zgodnie z którym osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, a osobę taką kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Stosownie do art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s. dwie odrębne decyzje: decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej, zaś decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. Istotą sporu w tej sprawie jest ustalenie opłaty za pobyt skarżącej w domu pomocy społecznej i z tego powodu warto podnieść, iż w myśl art. 60 ust. 1 i 2 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, zaś średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Natomiast stosowanie do treści art. 61 ust. 1 u.p.s. osobami obowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w następującej kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Ustawodawca również określił w art. 61 ust. 2 u.p.s., iż mieszkaniec domu wnosi opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości nie większej niż 70 % swojego dochodu; małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s.; zaś gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których wyżej. W tym miejscu warto też wyjaśnić, iż na mocy art. 103 § 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Zaakcentowania wymaga, że zasadą jest, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, zaś konstrukcja przytoczonych przepisów ma jednoznaczny charakter i wyklucza dowolność organu administracji w zakresie wyboru trybu postępowania w sprawie ustalenia wysokości kwoty partycypacji osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Nadto podkreślić należy, że obowiązków osób partycypujących w kosztach utrzymania pensjonariusza w domu pomocy społecznej nie konkretyzuje się w decyzji administracyjnej lecz w umowie, a jednostronność rozstrzygnięcia zastępuje porozumienie stron. Zdaniem Sądu, w przypadku ustalenia kwoty odpłatności dla wnuka skarżącej w związku z pobytem skarżącej w domu pomocy społecznej, prawidłowo miał zastosowanie art. 103 ust. 2 u.p.s. Przepis ten bowiem nakazuje kierownikowi ośrodka pomocy społecznej ustalenie w drodze umowy z małżonkiem i zstępnymi mieszkańca domu, wysokości wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Treść przepisu art. 103 ust. 2 u.p.s. wskazuje wyraźnie, że ustawodawca przewidział zasadniczo formę umowy do ustalenia wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, jaką mają ponieść zobowiązane do tego osoby. Świadczy o tym formuła "ustala", co w języku przepisów prawnych wyraża nakaz dokonania takiej właśnie czynności za skutkiem wiążącym dla każdej ze stron. Odmienną konstrukcję przyjął natomiast ustawodawca w ust. 1 art. 103 u.p.s., gdzie jest mowa o umowie jako fakultatywnej formie ustalania wysokości świadczonej pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Obligatoryjne zawarcie umowy w sprawie ponoszenia wydatków na świadczenia pomocowe następuje w przypadku umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej. Umowy wskazane w art. 103 ust. 2 u.p.s. należy zaliczyć do czynności cywilnoprawnych z odpowiednim zastosowaniem Kodeksu cywilnego. Umowa powinna być zawarta na piśmie i określać w szczególności formę i rozmiar świadczonej pomocy oraz okres, na jaki została zawarta. Stronami umowy są małżonek, określeni zstępni lub wstępni oraz kierownik ośrodka pomocy społecznej lub kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie. Trzeba zaznaczyć, że obowiązki małżonka i krewnych są zależne od ich sytuacji dochodowej, ponadto osoby te można zwolnić z opłat ze względu na ich trudną sytuację życiową, rodzinną czy materialną (art. 64 u.p.s.). Tym samym obowiązek zawarty w art. 103 ust. 2 u.p.s. omawianego artykułu pozostawia kierownikowi ośrodka pomocy społecznej znaczny margines swobody, a obligatoryjne zawarcie umowy należy odnosić do sytuacji, w których nie zachodzą przesłanki zwolnienia osób najbliższych od opłaty. Mając na uwadze powyższe rozważania należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie skarżąca I. K. pismem z dnia 25 lutego 2010 roku wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej. Następnie na mocy decyzji Wójta Gminy L. z dnia [....] roku Nr [....] a także decyzji Starosty [....]ego z dnia [...] roku nr [....] została skierowana do domu pomocy społecznej oraz umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w P. Zaś umowa o ponoszeniu kosztów pobytu skarżącej została zawarta w dniu [...] roku pomiędzy wnukiem skarżącej i Kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., a zatem zgodnie z trybem przewidzianym w art. 61 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 103 § 2 u.p.s. W ten sposób zasada odpłatności za pobyt domu pomocy społecznej znalazła swe odzwierciedlenie w obciążeniu kosztami samej skarżącej (w kwocie do wysokości 70% dochodu skarżącej) oraz obciążeniu Gminy L. (w wysokości różnicy między kwotą uiszczaną przez skarżącą o średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca). Jednakże z uwagi na wyżej wskazaną zasadę obciążania kosztami za pobyt w domu pomocy społecznej w pierwszej kolejności obowiązanymi są małżonek, zstępni przed wstępnymi osoby skierowanej, dopiero w następstwie niemożności dochodzenia tychże odpłatności od wskazanych osób koszty ponosi gmina. Zaś z treści art. 61 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 103 § 2 u.p.s.- co już wyżej omówiono – wynikał obowiązek zawarcia umowy w sprawie ponoszenia opłaty z wnukiem skarżącej. Jeżeli zatem w decyzji o ustaleniu odpłatności określono, że część płaci skarżąca a różnicę wyrównuje gmina, to następnie gmina ma prawo dochodzić zwrotu uiszczonej kwoty od zobowiązanego w pierwszej kolejności – t.j. od wnuka (art. 96 ust. 1 u.p.s.). Zaakcentowania bowiem wymaga, iż obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej; następnie spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej - z masy spadkowej; a w dalszej kolejności małżonku, zstępnych przed wstępnymi osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej - jedynie w przypadku gdy nie dokonały zwrotu wydatków osoby wyżej wymienione, w wysokości przewidzianej w decyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Uznać zatem należy, iż zarzuty skargi są niezasadne. O uchyleniu decyzji organów obu instancji w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przesądziła zaś treść wyroku z dnia 4 listopada 2010 roku, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [..] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [....] roku Nr [....] a także decyzję Starosty [....]ego z dnia [...] roku nr [....]. Jednocześnie przytoczyć trzeba treść art. 59 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którą decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Podkreślenia zatem wymaga, iż ustalenie opłaty za pobyt uzależnione jest od uprzedniego skierowania do domu pomocy społecznej. W konsekwencji zaś uchylenie decyzji w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej mogłoby zaskutkować wznowieniem postępowania administracyjnego w stosunku do rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia opłaty ze pobyt w tymże ośrodku. Do takiego wniosku prowadzi treść art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., na mocy którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z tej właśnie przyczyny należało również wyeliminować z obrotu prawnego rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia opłaty, jako pochodne w stosunku do wymienionych wyżej i uchylonych przez Sąd rozstrzygnięć w sprawie skierowania i umieszczania w domu pomocy społecznej. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" w związku z art. 135 p.p.s.a. m.ch.