II SA/Łd 126/16

Dnia 10 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] ustalającą miesięczną opłatę M. S. za pobyt F. S. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A. Organ wyjaśnił, iż z uwagi na fakt, że 70 % dochodu F. S. nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej przy ul. A, M. S., jako syn (zstępny) jest zobowiązany do wnoszenia opłaty. Powołując się na treść art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm. w dalszej części uzasadnienia przywoływanej jako : u.p.s.), iż opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi – w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium, organ ustalił, iż od dnia 1 marca 2015 roku dochód M. S. stanowi świadczenie emerytalne z ZUS w kwocie 2.155,03 zł. Zatem jest wyższy niż 300 % kryterium osoby samotnie gospodarującej (do dnia 30 września 2015 roku 300% x 542,00 = 1.626,00, od dnia 1 października 2015 roku 300% x 634,00 = 1.902,00). I od dnia 1 marca 2015 roku do dnia 30 września 2015 roku M. S. winien uiszczać opłatę w wysokości 529,03 zł miesięcznie, zaś od dnia 1 października 2015 roku w wysokości 253,03 zł miesięcznie. Odwołanie od powyższej decyzji, w terminie prawem przewidzianym, wniósł M. S. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucił zaskarżonej decyzji: - brak wszczęcia postępowania z urzędu i powiadomienia go o tym; - naruszenie zasady czynnego udziału strony, brak wyznaczenia terminu do wypowiedzenia się co do zebranego dowodu i materiału; - błędne podanie danych mieszkańca domu pomocy społecznej; - błędne i niewystarczające ustalenia faktyczne w sprawie. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że decyzją z dnia [...], nr [...] organ I instancji zmienił decyzję z dnia [...], nr [...] o ustaleniu opłaty za pobyt F. S. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A określając ją od dnia 1 lutego 2014 roku na kwotę 907, 55 zł. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 106 ust. 5 i art. 106 ust. 3b u.p.s stwierdził na podstawie zebranej dokumentacji, że kwota zmiany dochodu F. S. przekroczyła 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Od dnia 1 lutego 2014 roku F. S. otrzymuje świadczenie rentowe z ZUS wraz z dodatkami w łącznej wysokości 1.296,50 zł. Natomiast 70% dochodu wynosi 907,55 zł. i stanowi opłatę F. S.za pobyt w domu pomocy społecznej od dnia 1 lutego 2014 roku. Z uwagi na fakt, że 70% dochodu Pani F. S. nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej przy ul. A, organ odwoławczy ocenił, iż prawidłowo Prezydent Miasta Ł. określił miesięczną opłatę M. S. za pobyt Pani F. S. w Domu Pomocy Społecznej. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył M. S. W uzasadnieniu skargi podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu, jednocześnie zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) brak wcześniejszej, skutecznej zmiany decyzji ustalającej F. S. wysokość opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A wskazując, że o podstawie zmiany decyzji w sprawie wysokości ponoszonych opłat dowiedział się z treści decyzji SKO z dnia [...]. Skarżący podniósł, że decyzja z dnia [...], nr [...] nie została skutecznie doręczona Pani F. S.; 2) brak wszczęcia postępowania z urzędu i powiadomienia go o tym oraz brak odniesienia się do tego zarzutu przez Kolegium pomimo podnoszenia go w odwołaniu; 3) naruszenie czynnego udziału strony, brak wyznaczenia terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz brak reakcji organu na ten zarzut podniesiony w odwołaniu; 4) błędne podanie danych mieszkańca domu pomocy społecznej; 5) błędne i niewystarczające ustalenia faktyczne w sprawie, a mianowicie: nie ustalenie czy decyzja z dnia [...], będąca podstawą wydania zaskarżonej decyzji, została skutecznie doręczona F. S.. Ponadto nie ustalenie średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A, a podanie jedynie, iż 70 % dochodu matki skarżącego nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Skarżący podniósł również, iż mimo że przedstawiono mu matematyczne obliczenie wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, oparto się o błędnie ustalony dochód miesięczny skarżącego. Wskazał również na fakt, iż miesięczną opłatę ustalono za okres, który się skończył. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ustosunkowując się do zarzutów skarżącego, podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należy uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej podniesionych. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o ustaleniu dla skarżącego M. S. opłaty za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich usunięcia z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej. W przepisie art. 61 ustawa ta stanowi, iż obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Podmioty określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Regulacja ta prowadzi do wniosku, iż obowiązek podmiotów określonych w przepisie art. 61 ust 1 pkt 2 i 3 ma charakter akcesoryjny i powstaje dopiero wówczas, gdy mieszkaniec domu nie ponosi pełnej odpłatności. Ponadto stosownie do brzmienia art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Z analizy powyższych uregulowań, wypływa wniosek o ukształtowanej przez ustawodawcę kolejności, w której podmioty zobowiązane do uiszczenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej winny obowiązek ten wykonywać. I tak obowiązek ten po stronie zstępnych osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, powstaje dopiero wówczas, gdy pensjonariusz domu pomocy społecznej nie uiszcza w odpowiedniej wysokości opłaty. Obowiązek ten wynika z mocy ustawy, ale w celu jego realizacji konieczne jest skonkretyzowanie tego obowiązku poprzez zawarcie stosownej umowy. Treść normy prawnej zbudowanej w oparciu o przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. nie pozostawia bowiem wątpliwości, że ponoszenie opłat przez ową grupę zobowiązanych winno następować "zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2". Oznacza to przede wszystkim konieczność istnienia umowy, w której ustalone zostały parametry płatności owych osób za pobyt w domu pomocy społecznej członka ich rodziny. Umowa ta winna być zawarta w trybie przepisu art. 103 ust. 2, który stanowi, iż kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Treść powołanego przepisu wyraźnie wskazuje, że ustawodawca dla owej czynności przewidział wyłącznie formę umowy, a więc porozumienia dwóch lub więcej stron ustalającego ich wzajemne prawa lub obowiązki. Stronami owej umowy z jednej strony jest kierownik ośrodka pomocy społecznej, a z drugiej: małżonek, zstępni lub wstępni. Cywilnoprawny charakter owej czynności rodzi pytanie o możliwość zawarcia przez kierownika ośrodka pomocy społecznej umowy z tymi osobami, które korzystając z fundamentalnej dla prawa obligacyjnego zasady autonomii woli stron, odmówią wyrażenia zgodnego oświadczenia woli i przyjęcia na siebie zobowiązania ponoszenia kosztów pobytu osoby najbliższej w domu pomocy społecznej. Odpowiedź na powyższe pytanie ma kapitalne znaczenie bowiem, jak zostało to już powyżej powiedziane, dopóki umowa taka nie zostanie zawarta, dopóty po stronie małżonka, zstępnego lub wstępnego nie istnieje skonkretyzowany i prawnie skuteczny obowiązek ponoszenia opłaty, a tylko niewywiązanie się z takiego obowiązku uprawnia gminę do dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Na uwagę zasługuje także i to, iż przepis art. 103 ust. 2 u.p.s. wyraźnie wskazuje, iż "kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy (...)", a więc ustalenie dokonane w określonym zakresie jest dla organu obligatoryjne, co więcej obligatoryjne jest także dokonanie owego ustalenia w określonej przez ów przepis formie. Skoro ustawa – o czym była już mowa – nie przewiduje możliwości dokonania tego ustalenia w innej formie i jednocześnie nie pozwala pominąć tego ustalenia i niejako od razu wydać decyzji administracyjnej ustalającej obowiązek uczestniczenia owych osób w tych kosztach, to staje się oczywisty obowiązek zawarcia – z małżonkiem, zstępnymi lub wstępnymi mieszkańca DPS – umowy określającej wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt w placówce. Tym bardziej, że przepis art. 103 ust. 1 u.p.s. – także wywodzący się z zasady subsydiarności pomocy społecznej – reguluje zagadnienie ustalenia w drodze umowy zawartej z małżonkiem, zstępnymi lub wstępnymi wysokości świadczonej przez nich pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie określonego świadczenia. W tym wypadku przepis posługuje się określeniem "kierownik ośrodka pomocy społecznej i kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie może, w drodze umowy, ustalić (...)". Tym samym zawarcie takiej umowy jest fakultatywne, a jej brak nie stanowi tamy dla przyznania wnioskowanego świadczenia. Powyższe uregulowanie należy a contrario odnieść do treści art. 103 ust. 2 u.p.s. Tożsame stanowisko co do określenia formy, w jakiej następuje wskazanie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat oraz ustalenie zakresu ich zobowiązań zaprezentował tutejszy sąd w wyrokach z dnia: 26 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 50/14, 29 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 571/14, 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 467/14, dostępnych na: orzeczenia.nsa.gov.pl. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że składowi orzekającemu w tej sprawie znane są odmienne stanowiska judykatury w tej kwestii, w myśl których obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Jednak z wyżej podanych powodów stanowiska tego nie podziela. Przenosząc poczynione wyżej rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że zgromadzony materiał dowodowy świadczy o tym, że w realiach tej sprawy nie doszło do zawarcia pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a skarżącym M. S. umowy określającej wysokość wnoszonych opłat za pobyt jego matki w DPS. Jednocześnie z akt nie wynika, by organ pomocowy dysponował orzeczeniem sądu powszechnego zastępującym oświadczenie woli skarżącego o zobowiązaniu do ponoszenia tychże opłat w określonej wysokości. Dodatkowo wątpliwości sądu budzi również termin, od którego ustalona została wysokość opłaty. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że wysokość opłaty została ustalona w taki sposób, że M. S. miał ją uiszczać od dnia 1 marca 2015 roku do dnia 30 września 2015 roku w wysokości 529,03 zł miesięcznie oraz od dnia 1 października 2015 roku w wysokości 253,03 zł miesięcznie, podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...]. Określenie wysokości opłaty za pobyt matki skarżącego nastąpiło zatem z mocą wsteczną. Taki sposób ustalenia wysokości opłaty nie zasługuje na akceptację. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem powszechnie reprezentowanym przez sądy administracyjne, decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny. Decyzja o ustaleniu odpłatności, jako decyzja kształtująca sytuację prawną adresata, nie może wywoływać skutków prawnych, co do zdarzeń mających miejsce przed jej wydaniem. Działanie takie narusza bowiem podstawową zasadę systemu prawa, jaką jest zasada niedziałania prawa wstecz, stanowiąc tym samym naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a. Stwierdzone powyżej uchybienia, jako że miały kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, obligowały sąd do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, iż na podstawie akt administracyjnych nie można stwierdzić, czy decyzja z dnia [...] o zmianie uprzednio wydanej decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej została skutecznie doręczona Pani F. S. Nie ma to jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Jeżeli strona została pominięta w postępowaniu to przysługuje jej jedynie wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Zasadny jest natomiast zarzut braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu. W fazie wszczęcia postępowania z urzędu strona ma prawo uzyskania zawiadomienia o tym fakcie, przeciwnie jest pozbawiana możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Jednak zarzut ten, aby mógł być skuteczny, to strona winna wykazać jaki wpływ na wynik sprawy miało to uchybienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy w toku prowadzonego postępowania wyraźnie wskazały akty prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. Okoliczności podejmowanych działań i przeprowadzanych wyliczeń jednoznacznie wynikają z akt prowadzonego przez organ stopnia podstawowego postępowania wyjaśniającego. Natomiast kwota miesięcznych dochodów skarżącego została ustalona w sposób prawidłowy na podstawie oświadczenia strony i załączonej decyzji ZUS. Rozpatrując sprawę ponownie, organy zobligowane będą uwzględnić wykładnię przepisów prawa zaprezentowaną w motywach niniejszego wyroku i zachować kolejność działań zmierzających do ustalenia odpłatności M. S. za pobyt matki w domu pomocy społecznej stosownie do wskazań sądu. Mając powyższe na względzie, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ms