II SA/Łd 126/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego D. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.B. A S.A. z siedzibą w W. wystąpiła o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego "Budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej operatora sieci A. Wieża kratowa do h – 55 m n.p.t." na działce nr 847/3, obręb [...]M., gmina N. Inwestycja obejmuje budowę ww. wieży oraz montaż trzech anten sektorowych na wysokości 48,8 m, montaż anteny radioliniowej. Pozytywna dla inwestora decyzja nr [...] Wójta Gminy N. z dnia [...] lutego 2017r.,i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2017r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2018r., sygn. akt II SA/Łd 916/17. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, ze nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący, poprzedzony dogłębną analizą dokumentacji złożonej przez inwestora, czy zamierzenie należy do przedsięwzięć określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i czy w związku z tym wymaga ono przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Sąd zwrócił uwagę, że przy ocenie istnienia obowiązku przeprowadzenia postępowania środowiskowego powinna zostać wzięta pod uwagę możliwość technicznego pochylenia anten w pełnym zakresie, bowiem nie bez znaczenia jest możliwość niekontrolowanej zmiany położenia anten w związku z warunkami atmosferycznymi. Nadto kwesta oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania ukształtowania terenu istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Ponadto w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wyjaśniono, czy i w jakim zakresie istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym czy istnieje możliwość zmiany wiązki promieniowania. Ocena powinna obejmować oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod rożnym kątem. Według Sądu organ nie zweryfikował, dlaczego w kwalifikacji przedsięwzięcia i opinii biegłego pominięto tereny w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, przeznaczone pod zabudowę poza działką 847/2. Również zwrócono uwagę na to, że zaskarżona decyzja dotyczy jedynie fragmentu działki, podczas gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmował całą działkę 847/3. W toku ponownego rozpoznania Wójt Gminy N. powiadomił strony pismem z dnia 20 lipca 2018 o wszczęciu postępowania. Jednocześnie inwestor w piśmie z 11 lipca 2018 r. dokonał korekty pierwotnego wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, załączając wypis kopii mapy zasadniczej, ma której określono teren inwestycji na części działki 847. i wyjaśnił, że brany jest tylko pod uwagę tilt elektryczny, którego system stanowi integralną część urządzenia/anteny Pełnomocnik Spółki przyznał, iż zgodnie z kartą katalogową antena sektorowa ma możliwość pochylenia elektrycznego tiltu w zakresie 0 - 10º, ale zgodnie z dokumentacją legalizacyjną będzie on wynosił 0-6º, ponadto zrezygnowano z uchwytów mechanicznych, które wymagają dodatkowego montażu. Projekt decyzji przedstawiono do uzgodnienia Staroście [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych, Szefowi B oraz C. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy N. decyzją nr [...] z dnia [...]ustalił dla inwestora lokalizację inwestycji celu publicznego. Decyzja została wydana na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 104 k.p.a.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił podstawy prawne uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego. Organ uznał, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanej inwestycji, inwestycja nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Odwołania od decyzji złożyli D.D., J.D., W. i G.W., J.Ś., A. i Ł.S., M.S. Zaskarżonej decyzji zarzucali naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.p poprzez: niedokonanie rzetelnej analizy dokumentacji, niewyjaśnienie zróżnicowania terenu, co może ważyć na kwalifikacji przedsięwzięcia, niewyjaśnienie, czy montaż anteny bez uchwytu mechanicznego spełnia wymogi producenta, brak danych, jakim uchwytem zostanie zastąpiony uchwyt mechaniczny; naruszenie art. 64 Konstytucji poprzez pominięcie, że inwestycja ograniczy zabudowę na terenach sąsiednich; pominiecie wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie II SA/Łd 916/17 z dnia 23 stycznia 2018 roku. Decyzją z dnia [...], znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w skład obszaru działki 847/3 wchodzą grunty rolne oznaczone symbolem R klasy IVb, V i VI, które nie wymagają przeznaczenia z celów rolnych na nierolnicze w trybie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). Z akt sprawy wynika również, że teren nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Nie wymaga jednak określenia uwarunkowań środowiskowych i wydania decyzji określającej wyższe uwarunkowania, co w ocenie Kolegium w stopniu wystarczającym wyjaśnił organ I instancji. W toku postępowania na podstawie załączonej "Kwalifikacji przedsięwzięcia – maj 2017 r." ustalono, że w otoczeniu planowanej inwestycji występują wyłącznie tereny rolnicze, nizinne. Nadto inwestycja spełnia wymagania określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., poz.71). Nadto w zasięgu oddziaływania planowanych anten nie znajdują się oraz nie znajdą się w przyszłości obszary dostępne dla ludności. Zasięg oddziaływania głównych wiązek planowanych anten wynosi od 27,0 m wzwyż. Zasięg przedsięwzięcia nie wkracza na obszary systemu Natura 2000. Zatem inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jej realizacji. Kolegium zaakceptowało określenie granic terenu inwestycji, nie pokrywających się z granicami działki geodezyjnej a to z uwagi na znacznie większy obszar działki ewidencyjnej w stosunku do terenu , jaki ma zostać zajęty pod inwestycję oraz wobec jednoznacznego określenia przez inwestora miejsca usytuowania przedsięwzięcia na działce. Powyższe rozstrzygniecie zostało zaskarżone prze D.D., który zarzucił jej błędne przyjęcie, że kwalifikacja inwestycji nie powinna zostać dokonana dla maksymalnej mocy EIRP i to bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten oraz niedokonanie rzetelnej analizy i oceny przedłożonej dokumentacji, co mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a także niepodanie jaka jest wysokość dopuszczalnej zabudowy w odległości 200 m., błędne przyjęcie, że anteny zostaną zamontowane bez uchwytów fabrycznych oraz pominięcie kwestii, że różnica w wysokości terenu może wynosić 1 metr na 100 metrów, co w przypadku jego wznoszenia powoduje, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach będzie konieczna, niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta, niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podniesiono, że w myśl art. 52 ust. 3 u.p.z.p. nie można uzależniać wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. W niniejszej sprawie wzięto pod uwagę pismo z dnia 11 lipca 2018 r. stanowiące korektę pierwotnego wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej i wyjaśnienia, że brany jest tylko pod uwagę tilt elektryczny, którego system stanowi integralną część urządzenia/anteny. Natomiast analizowanie tiltu mechanicznego zostaje pominięte, ponieważ zastosowanie go wymaga dodatkowego montażu uchwytu, który nie znajduje zastosowania przy projektowaniu przedmiotowej stacji bazowej. Nadto podniesiono, że przyszłe obiekty, które będą planowane w odległości 200 m. od przedmiotowej inwestycji (w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), będą mogły być lokowane po przeprowadzeniu każdorazowej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu występujących na terenie analizowanym wyznaczanym każdorazowo odrębnie dla każdej sprawy. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. Sąd postanowił dopuścić do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania D, którego Prezes przyłączył się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Kontroli sądu poddane zostały decyzje wydane na podstawie art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.), normującym postepowanie i zasady wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poza sporem jest, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, stosownie do treści art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 u.p.z.p., w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n. Natomiast sporne pozostaje czy inwestycja ta nie wymaga określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia w realiach tej sprawy inwestor winien wcześniej uzyskać decyzję ustalającą środowiskowe Podczas kontroli zaskarżonej decyzji sąd zobligowany jest do zastosowania art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302). Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Trafnie skarżący zarzuca nieuwzględnienie przez organy wszystkich wytycznych zawartych w cytowanym wcześniej wyroku w sprawie II SA/d 916/17. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy, który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Odwołując się do treści art. 71 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie sąd rozpoznając poprzednią skargę w niniejszej sprawie wyraźnie wskazał, że organ winien wyjaśnić, czy wspomniana inwestycja nie wymaga wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. W tym celu niezbędne jest wyjaśnienie wątpliwości, czy sporna inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego winno zostać przeprowadzone postępowanie środowiskowe. W ocenie sądu organ winien był samodzielnie dokonać analizy i oceny dokumentacji w celu rozstrzygnięcia, czy projektowana inwestycja należy do któregoś z przedsięwzięć, określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz czy w związku z tym wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jak słusznie zauważa organ I instancji, podstawowym czynnikiem oddziaływania spornej inwestycji na środowisko będą pola elektromagnetyczne, wytwarzane przez anteny stacji. Z uzasadnienia wyroku sądu wydanego w niniejszej sprawie wynika przede wszystkim, że organ winien w rozważaniach co do kategorii przedsięwzięcia i ewentualnej konieczności przeprowadzenie oceny oddziaływania ma środowisko uwzględnić maksymalne możliwe techniczne pochylenie anten, rzutuje ono bowiem na oddziaływanie pola elektromagnetycznego. Jak pisał sąd "skoro technicznie pochylenie anten jest możliwe w pełnym zakresie, winno on być przedmiotem analizy przy ocenie obowiązku przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Wydaje się to tym bardziej oczywiste, że operator anten może zdalnie nimi sterować, co nie pozwala wykluczyć zmiany ustawienia anten po uruchomieniu instalacji. Dodatkowo niekontrolowana zmiana położenia anten może być spowodowana warunkami atmosferycznymi, czego nie wyklucza sam inwestor. Jak natomiast wynika z ukształtowanej już linii orzeczniczej, kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017r., sygn. akt II OS 3083/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)." Rację ma skarżący, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ nie wykonał tych wytycznych. Przede wszystkim, dokonując ustaleń co do zakresu i wielkości emitowania pola elektromagnetycznego, organ po pierwsze nadal operował deklarowaną przez inwestora wielkością tiltu 0º do i 6 º i do tych wielkości odnosząc wszystkie ustalenia co do wielkości i zakresu oddziaływania inwestycji (karta 4 i nast. decyzji organu i instancji), podczas gdy ze wskazań sądu wynikała konieczność uwzględnienia maksymalnego możliwego tiltu 10º. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, rozważania te oparto na skorygowanym wniosku i zawartych w nim informacjach. Na marginesie wskazać należy, ze w aktach obecnie brak zarówno karty informacyjnej przedsięwzięcia, jak i wniosku inwestora, co jest uchybieniem istotnym i wymagających usunięcia. Jednak inne przesłanki zdecydowały o konieczności wyeliminowania zaskarżonych decyzji. Zważyć jednak należy, że i w owym skorygowanym wniosku inwestor przyznaje, że możliwy jest tilt do 10º. Jak już wskazano wcześniej, należy uwzględnić potencjalnie maksymalne wielkości tiltu, a nie jedynie wynikające z dokumentacji inwestora. Okoliczność, że dokumenty legalizacyjne anten opiewają na wielkości mniejsze niż potencjalnie możliwe, na co powołuje się inwestor, nie przekreśla wniosku o konieczności zbadania inwestycji w jej najbardziej potencjalnie niekorzystnym dla środowiska wariancie. W uzasadnieniu decyzji Wójta wprawdzie jest zawarty krótki wniosek, iż przy zastosowaniu tiltu 10º "nie występują miejsca dostępne dla ludności w odniesieniu do osi głównej wiązki promieniowania od anten sektorowych, w odległości 200 m od osi stacji poziom wiązki zniży się do 14,1 metrów, a wysokość potencjalnej zabudowy może być ustalona na poziomie 12 metrów licząc od poziomu terenu (zgodnie z ukształtowaną zabudową na terenie analizowanym)". Wniosek taki jednak jest błędny już chociażby dlatego, że w sytuacji, gdy zabudowa w okolicy jest realizowana nie na podstawie planu zagospodarowania, a decyzji o warunkach zabudowy, jest potencjalnie możliwe projektowanie zabudowy wysokości 14 metrów w sytuacji, gdy już istniejąca zabudowa ma 12 metrów. Słusznie też zauważa skarżący, iż nie wyjaśniono kwestii zróżnicowania terenu w badanym obszarze, co również mogłoby mieć wpływ na wnioski co do oddziaływania inwestycji, brak również wyliczeń EIRP w oparciu o zakres mocy w poszczególny sektorach stacji z uwzględnieniem tolerancji podanych parametrów. Organy nie odniosły się również w żaden sposób do zgłaszanych w toku postępowania zarzutów i wątpliwości co do montażu anten z pominięciem fabrycznego uchwytu, który jak można wnioskować, generował możliwość mechanicznego pochylenia anteny. Nie wyjaśniono przede wszystkim, czy taka zmiana montażu jest przewidziana przez producenta, czy nie wymaga jego zgody, czym taki uchwyt zostanie zastąpiony i jak taka zmiana wpłynie na parametry anten oraz ich ewentualne wzajemne oddziaływanie. Co do terenu inwestycji, to sąd w sprawie II SA/Łd 916/17 nie tylko zwrócił uwagę na rozbieżność między wnioskiem a rozstrzygnięciem, ale również poddał w wątpliwość prawną dopuszczalność określenia w decyzji lokalizacyjnej, że terenem inwestycji jest jedynie fragment działki geodezyjnej. Organ II instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wyraził pogląd, że dla oceny przedsięwzięcia jako potencjalnie mogącego znacząco oddziaływać na środowisko bierze się pod uwagę moc pojedynczej anteny (§ 3 ust.1 pkt 8 lit g rozporządzenia) . Należy zwrócić jednak uwagę na treść 3 ust.2 i ust.3 pkt 2 i 3 , które przewidują kumulację oddziaływania. Ten aspekt nie był zaś przedmiotem rozważań organów. Wszystkie powyższe wątpliwości należało wyjaśnić w postępowaniu, aby jednoznacznie ustalić od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Sąd już rozpoznając skargę od poprzednich decyzji w sprawie wniosku inwestora zwrócił uwagę, ze nie jest wystarczające poprzestanie na twierdzeniach inwestora i przedstawionej przez niego dokumentacji. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej winno dotyczyć również zagadnień związanych z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowody a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej. Reasumując, z uwagi na niewykonanie w pełni wytycznych sądu oraz stwierdzone uchybienia postępowania sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uzupełnią postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem poglądów prawnych wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu. k.ż.