II SA/Łd 1261/03

Dnia 8 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2005 roku przy udziale - sprawy ze skargi W.K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia ugody administracyjnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...], znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W.K. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...], Prezydent Miasta P., działając "na podstawie art. 119 § 1 k.p.a." zatwierdził ugodę w sprawie realizacji budynku mieszkalnego z częścią handlową w parterze przy ul. A 7 – B 8 w P. i eliminacji uciążliwości spowodowanej funkcjonowaniem sklepu branży spożywczej w parterze przedmiotowego budynku w ten sposób, że: 1) w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia dokonane zostanie przeniesienie przejścia pieszego pomiędzy ulicą A a ulicą B na północną stronę budynku przy ul. A 7; 2) w zakresie realizacji budynku w terminie do dnia 31.maja 2004r. zamurowane zostaną otwory okienne wraz likwidacją balkonu w południowej elewacji budynku przy ul. A 7. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w dniu 4.czerwca 2003r. odbyło się spotkanie mające na celu zawarcie ugody pomiędzy właścicielami posesji, położonych przy ul. A 7 i A 5 w P. w sprawie dotyczącej realizowanego budynku mieszkalnego z częścią handlową w parterze (sklepem branży spożywczej) i uciążliwości wynikających z lokalizacji obiektu. Za zgodą stron ustalono, że przejście pomiędzy ulicą A a ulicą B, służące obsłudze obiektu zostanie przeniesione ze strony południowej na stronę północną (odległość budynku od granicy po stronie północnej wynosi 4 i 5 metrów). Otwory okienne w południowej ścianie budynku przy u. A 7 zostaną zamurowane i zlikwidowany zostanie balkon na piętrze budynku. Ustalenia powyższe uzyskały akceptację stron, przez co ugoda pomiędzy nimi została zawarta. Powyższe orzeczenie wraz z odpisem ugody doręczone zostało W.K. i W.R. oraz Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta P. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła W.K., podnosząc, iż w doręczonym jej protokole ugody nie zostało zawarte ustalenie w przedmiocie ogrodzenia pomiędzy posesjami, które, jak wskazała, też było przedmiotem porozumienia. Załatwienie sprawy uznała za wybiórcze, zaś wydane postanowienie za "zatwierdzenie" jedynie części ustaleń poczynionych pomiędzy stronami. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż w sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji, strony mogą zawrzeć ugodę, jeśli przemawia za tym charakter sprawy i przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania. Ugoda wymaga zatwierdzenia przez organ administracji, przed którym została zawarta i wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, zdaniem organu odwoławczego, "że w protokole ugody na stronie 2, strony ustaliły przeniesienie przejścia pieszego przy budynku na ul. A 7 na stronę północną oraz zamurowanie otworów okiennych i balkonowego na południowej ścianie budynku." Protokół z dokonanych ustaleń został podpisany przez zainteresowane strony. Brak jest w nich wszakże odniesienia się do podniesionego przez W.K. postulatu wykonania ogrodzenia z zielenią na długości granicy działki. Odnosząc się do powyższego zarzutu, Wojewoda [...] wskazał, iż na wykonanie ogrodzenia granicznego o wysokości niższej niż 2,20 m nie jest wymagane pozwolenia na budowę lub zgłoszenie. To samo dotyczy rozgraniczenia i ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami. Regulacja sporów w tym zakresie nie jest objęta przepisami ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz.1126 ze zm.). Spory w tym zakresie mogą być rozstrzygane polubownie lub przez właściwe sądy powszechne. Odnosząc się zaś do zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy uznał, iż nie ma podstaw do jego zmiany, gdyż w ustaleniach stron, podpisanych przez skarżącą brak jest "żądanego zapisu". Oznacza to, że gdy strony nie dojdą "do polubownej ugody", spór winien być rozstrzygnięty przez właściwy sąd, ponieważ "jest to inna materia prawa". Skargę na powyższe orzeczenie złożyła W.K. W uzasadnieniu wskazała, iż w dniu 15.listopada 2002r. złożyła do Urzędu Miejskiego w P. zastrzeżenia dotyczące zajęcia części jej działki przez sąsiada – W.R., który jako właściciel działki graniczącej z działką skarżącej realizował budowę budynku. Podniosła, iż W.R., pomimo iż "nie miał budynku oddanego do użytkowania", w części parterowej obiektu "uruchomił sklep z piwem oraz winem", zaś działka skarżącej "z racji swego położenia stała się wyszynkiem dla smakoszy tych trunków". Pomimo złożonego zastrzeżenia, inwestor w dniu [...] uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Tymczasem, w ocenie skarżącej budynek zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 3,0 metry od granicy. Podniosła, iż nie zawierała żadnej ugody z sąsiadem, otrzymała jedynie pismo zapraszające na spotkanie, którego przedmiotem miały być zgłaszane przez nią zastrzeżenia. Stawiła się nań w przekonaniu, iż "raz na zawsze zostaną one wyjaśnione", lecz "Urząd nie był zainteresowany szczegółowym analizowaniem postępowania (...) a jedynie mataczeniem". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, odwołując się do szczegółowego merytorycznego uzasadnienia zawartego w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla orzeczenie w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub części. Stwierdzenie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów administracyjnych, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie rażąco narusza normy procedury administracyjnej w stopniu skutkującym stwierdzenie jego nieważności. "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.) – dalej k.p.a., jest to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej, normy prawa materialnego (lub normy prawa procesowego). Do sądu administracyjnego należy zaś ocena, w którym przypadku mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa (co daje podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia), a kiedy z naruszeniem prawa materialnego lub też przepisów procedury, mającym wpływ na wynik sprawy (skutkującym uchyleniem decyzji). Z przypadków naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, należy wyłączyć naruszenie przepisów, nie budzących wątpliwości interpretacyjnych, zaliczanych do rażącego naruszenia prawa. Naruszenie innych przepisów prawa natomiast (np. błędne pojmowanie treści lub znaczenia normy prawnej – czyli błędna wykładnia prawa), należy zatem do tej kategorii, która jako mająca wpływ na wynika sprawy, prowadzi do uchylenia zaskarżonego aktu.(por. B.Adamiak, J.Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne; Warszawa 1996, str. 231, 301-302). W badanej sprawie organy w sposób rażący naruszyły przepisy art. 114 i następnych k.p.a., regulujących dopuszczalność, formę i skutki prawne zawarcia ugody administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 114 k.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej, strony mogą zawrzeć ugodę – jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Po pierwsze zatem, sprawa administracyjna, załatwiana w formie decyzji administracyjnej, musi być zawisła przed organem administracji publicznej. Oznacza to, iż zawarcie ugody dopuszczalne jest jedynie w czasie trwania postępowania, toczącego się przed właściwym organem. W rozpoznawanej sprawie natomiast, brak jest podstaw do twierdzenia, iż toczyło się jakiekolwiek postępowanie, tym bardziej zaś, iż Prezydent Miasta P. właściwy był do jego załatwienia. Postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę budynku z mieszkalnego z częścią handlowo-usługową dla J. i W.R., zostało zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...]. Stronami tego postępowania byli jedynie inwestorzy. W dniu 18.listopada 2002r. W.K. złożyła w Urzędzie Miasta P. pismo, informując o swych zastrzeżeniach "dotyczących zajęcia części (jej) działki oznaczonej nr ew. 565 przez sąsiada (..) W.R.", który prowadzi na terenie posesji roboty budowlane. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających wnioskować, iż skutkiem powyższego pisma było wznowienie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, w następstwie którego zawarta została "ugoda", zatwierdzona zaskarżonym postanowieniem. Na marginesie już jedynie dodać należy, iż trudno byłoby uznać za dopuszczalne, załatwianie ugodą administracyjną spraw, dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę. Kolejnym pismem z dnia 13.stycznia 2003r., skierowanym do Urzędu Miasta w P., W.K. domagała się "załatwienia przez organ" kwestii usytuowania budynku na działce W.R. Podniosła bowiem, iż budynek wspomniany położony jest zbyt blisko granicy (2,65 m), posiada nadto w ścianie szczytowej okno i drzwi wejściowe, otwierające się "na stronę" jej posesji. Pismem z dnia 29.maja 2003r., W.R. i W.K. zaproszeni zostali przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Infrastruktury Urzędu Miasta w P. na spotkanie "które odbędzie się w dniu 4.czerwca 2003r. o godzinie 13:oo w siedzibie Urzędu Miasta (...) mające na celu wyjaśnienie i analizę wnoszonych zastrzeżeń". Treść pisma wskazywała, iż bezpośrednią przyczyną "zaproszenia" jest "interwencja u Prezydenta Miasta Pani W.K. i wnoszone zastrzeżenia dotyczące realizowania budynku mieszkalnego z częścią handlową przy ul. A 7 – B 8 w P.". Spotkanie w dniu 4.czerwca 2003r. zakończono spisaniem protokołu, podpisanego przez W.K., W.R. i G.B., które organ uznał za ugodę, skarżąca zaś jedynie za "mataczenie". Pomijając już wątpliwą formę samej "ugody" (jak choćby brak jednoznacznego określenia przedmiotu postępowania i podmiotów obciążonych obowiązkami, podpisanie "ustaleń" przez osobę nieuznaną w rezultacie za stronę postępowania – G.B., pominiecie współwłaścicielki nieruchomości, położonej w P. przy ul. A 7 - J.R. itp.), podkreślić należy, iż brak było podstawowej przesłanki do jej zawarcia, jaką jest zawisłość sprawy przed organem administracji publicznej. W aktach sprawy brak jest informacji o wszczęciu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, w jakimkolwiek przedmiocie. Gdyby nawet założyć, iż pismo W.K. z dnia 13.stycznia 2003r. wszczynało postępowanie w przedmiocie odstępstw od projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, winien prowadzić je organ nadzoru budowlanego nie zaś Prezydent Miasta P., trudno też wyobrazić sobie jego "ugodowe" zakończenie. Skarżąca i W.R. zostali "zaproszeni na spotkanie w dniu 4.czerwca 2003r. w następstwie "interwencji" W.K. u Prezydenta Miasta P. Oznacza to, iż "spotkanie" wspomniane, nie zostało wyznaczone w żadnej toczącej się sprawie administracyjnej i pomimo pozorów, nie miało charakteru czynności w postępowaniu. Nie było zatem podstaw faktycznych i prawnych do orzekania w przedmiocie zatwierdzenia "ugody", niezależnie od tego, iż pomiędzy stronami, nie doszło do zawarcia żadnego porozumienia, zaś podpisy w protokole, (co podnosi skarżąca), stanowią jedynie potwierdzenie obecności na "spotkaniu". W tym stanie rzeczy, już tylko na marginesie zwrócić należy uwagę, na rażąco wadliwą konstrukcję postanowienia organu I instancji (utrzymanego w mocy przez Wojewodę [...]), stanowiącą naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.. Z jego treści nie wynika, do kogo orzeczenie wspomniane jest adresowane (w treści rozstrzygnięcia ani uzasadnienia nie pada nazwisko żadnej ze stron), kto jest osobą uprawnioną kto zaś zobowiązaną do wykonania czynności, określonych w jego treści. Uwzględniając powyższe rażące uchybienia przepisom postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. w zw. z art. 135 p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je orzeczenia organu I instancji. Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast rozstrzygnięto w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z rt. 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżącej podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.