II SA/Łd 1269/03

Dnia 4 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi M.B. i J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz M.B. i J.B. kwotę złotych 10 (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji dystrybucji gazu płynnego na istniejącej stacji paliw płynnych przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A/ B. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji dystrybucji gazu płynnego na istniejącej stacji paliw. W uzasadnieniu decyzji podano, że planowana inwestycja znajduje się na terenach mieszkaniowych zabudowy wielorodzinnej oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Na tym terenie obowiązujący plan stanowił, że zrealizowano osiedle, zakaz modernizacji i rozbudowy istniejących obiektów oraz realizacji nowych związanych z prowadzeniem działalności mogącej powodować szkodliwe bądź uciążliwe oddziaływanie na środowisko, zachowanie lub zagospodarowanie określonej minimalnej powierzchni aktywnej przyrodniczo w wysokości 20 %. Po rozpatrzeniu odwołania M.B. i J.B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Po rozpatrzeniu skargi na powyższą decyzję, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 17 marca 2003 r. uchylił decyzję datowaną na dzień [...]. Jak wynika z uzasadnienia wyroku przy wydawaniu decyzji nastąpiły istotne wady postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. mocą decyzji z dnia [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. Jak wynika z uzasadnienia decyzji motywem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie inwestycja została już zrealizowana. Inwestor uzyskał bowiem decyzję o pozwoleniu na budowę (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]). Dnia [...] wydano pozwolenie na użytkowanie obiektu dla stacji dystrybucji gazu płynnego przy ul. A/B (decyzja Nr [...]). W związku z czym decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] wywołała określone skutki prawne. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skoro w razie rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, to tym bardziej jest bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już powstałej. Pogląd powyższy potwierdzają zacytowane orzeczenia i poglądy doktryny. Orzekanie o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 39 ust l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), gdyż nastąpiła już faktyczna zmiana zagospodarowania terenu, która mogłaby stanowić podstawę do ustalenia dla inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając na względzie powyższe, organ II instancji ocenił, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanej inwestycji stało się bezprzedmiotowe. W końcowej części uzasadnienia organ ustosunkował się do treści uzasadnienia wyroku z dnia 17 marca 2003 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego małżonkowie M. i J.B. wnieśli o uchylenie decyzji organu II, jak i I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów proceduralnych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie art. 78 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżących prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. W motywach skargi strona wywodziła, iż nie jest poprawne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że fakt wydania pozwolenia na budowę, a następnie wzniesienia na jego podstawie obiektów budowlanych przesądza o konieczności umorzenia postępowania odwoławczego w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności, skarżący nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji faktu, że pozwolenie na budowę zostało wydane jeszcze zanim stała się ostateczna decyzja o warunkach zabudowy. Strona skarżąca w terminie wniosła odwołanie i oczekuje, że będzie ono przedmiotem merytorycznej oceny organu odwoławczego. Dlatego ani wydanie pozwolenia na budowę, ani wykonanie prac przez inwestora nie może pozbawiać skarżących konstytucyjnie gwarantowanego prawa do możliwości zaskarżenia niekorzystnej decyzji administracyjnej. Postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe także dlatego, że w przypadku wzruszenia decyzji o warunkach zabudowy, skarżący będą mogli skorzystać z prawnych środków umożliwiających podważenie decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym na podstawie art. 145 § l pkt 8 kpa mogą złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Weryfikacja zaskarżonej decyzji nie tylko nie jest bezprzedmiotowa, ale wręcz celowa. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podać należy, iż zgodnie z regulacją art. 97 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów o kosztach sądowych. Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W stanie faktycznym sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. orzekając na podstawie unormowania art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa, mocą decyzji z dnia [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Artykuł 105 § 1 kpa, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco (por. np. wyrok NSA z dnia 26 września 2001 r., V SA 381/01, Lex Nr 78917; wyrok NSA z dnia 9 marca 2000 r., IV SA 12/98, Lex Nr 77609; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 1167/97, Lex Nr 47913; wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., II SA 70/98, Lex Nr 43205; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1997 r., I SA/Wr 871/96, Lex Nr 30820; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80). Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest wiążąca moc decyzji organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., IV SA 2326/96, Lex Nr 47893; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., I SA/Gd 1279/96, Lex Nr 35931). Poczynienie powyższych ogólnych uwag było konieczne dla ukazania zagadnień istotnych w niniejszej sprawie, w szczególności pokazania błędu organów popełnionego w trakcie rozpoznawania sprawy. Łatwo wyimaginować sobie skutki podjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia. Podstawowym skutkiem zaistniałej sytuacji było nadanie decyzji Prezydenta Miasta Ł. przymiotu ostateczności. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu orzekającego, że nie można ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanej. Jednakże umorzenie postępowania byłoby skuteczne, jeżeli strona wystąpiłaby o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu po zakończeniu inwestycji lub przynajmniej po jej rozpoczęciu. W stanie faktycznym sprawy strona wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia na budowę, ale przede wszystkim przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego. Dlatego w sprawie przedmiot postępowania nadal istnieje, gdyż na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] wystąpiono o pozwolenie na budowę. Wobec tego przyjęcie przez organ II instancji rozstrzygnięcia z dnia [...] stanowi naruszenie unormowania art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Norma art. 138 § 1 pkt 3 kpa daje możliwość umorzenia postępowania odwoławczego, co może nastąpić na przykład w razie cofnięcia środka odwoławczego. Gdyby organ odwoławczy stwierdził bezprzedmiotowość postępowania to powinien uchylić rozstrzygnięcie I instancji i umorzyć całe postępowanie. Przepis art. 105 § 1 kpa dotyczy bowiem postępowania przed organem I instancji, a w stanie faktycznym sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało w II instancji. Konstatując należy stwierdzić, iż w ocenie składu orzekającego zasadnym było uchylenie decyzji organu II instancji. Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie unormowania art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), przy zastosowaniu przepisu art. 97 § 2 w/w przepisów wprowadzających.