II SA/Łd 127/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi E. W. i G. W. na decyzję Wojewody [..] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] i postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E.W. i G. W. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 127/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz.2016) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz.1071 ze zm.) prezydent Miasta Ł. odmówił E. W. i G. W. zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. A 30 B w Ł. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Ł. podniósł, iż inwestorzy – E. W. i G. W. wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 30 B. W wyniku przeprowadzonej kontroli kompletności złożonej dokumentacji stwierdzono, że posiada ona braki wynikające z przepisów szczegółowych. Postanowieniem z dnia 3 października 2005 r. inwestorzy zostali zobowiązani do uzupełnienia złożonej dokumentacji poprzez: - doprowadzenie do zgodności z przepisami § 2 ust 1, § 12 ust 1, 4, 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - przedłożenie pozwolenia na budowę i przyjęcia do użytkowania istniejącego obiektu; w terminie do dnia 20 października 2005 r. Inwestorzy zostali pouczeni, iż niewykonanie w terminie określonych powyżej obowiązków spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z uwagi na nieuzupełnienie w zakreślonym terminie wszystkich określonych w postanowieniu z dnia 3 października 2005 r. dokumentów Prezydent Miasta Ł. orzekł jak w sentencji decyzji. Od powyższej decyzji E. W. i G. W. wnieśli odwołanie. W uzasadnieniu odwołania inwestorzy podnieśli, iż zaskarżona decyzja została automatycznie przepisana z postanowienia wydanego w dniu 3 października 2005 r. nawet bez wykreślenia dopełnionego przez nich pkt 2 powyższego postanowienia. Odwołujący się podnieśli, iż w dniu 18 października, a więc z zachowaniem zakreślonego terminu złożyli kserokopię decyzji z dnia [...] wydanej przez Urząd Dzielnicowy Ł. – G. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu mieszkalnego. W odniesieniu do pkt 1 postanowienia z dnia [...] inwestorzy podnieśli, iż w przedstawionym projekcie niezmienione zostało usytuowanie budynku na działce, zaś planowana rozbudowa przebiega w głąb działki bez wpływu na usytuowanie ściany zbliżonej do granicy. Ściana ta zgodnie z projektem uległaby podwyższeniu o około 1,2 m celem uzyskania pomieszczeń mieszkalnych na dotychczas nieużytkowanym poddaszu. Odwołujący się wskazali, iż nie "sytuują" budynku na działce, gdyż budynek ten istnieje legalnie od 1974 r. w odległości około 0, 5 m od granicy. Ponadto, jak podnieśli inwestorzy przedstawiony projekt budowlany został wykonany zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak podstawy prawnej. Decyzją z dnia [..] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz.1071 ze zm.) Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż po wnikliwej analizie przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej stwierdził, że istniejący budynek objęty projektowaną rozbudową i nadbudową usytuowany jest w odległości 0,6 m od granicy prawnej działki sąsiedniej. Zdaniem Wojewody [..] zarzuty inwestorów nie znajdują uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów Prawa budowlanego oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W świetle aktualnie obowiązującego stanu prawnego dopuszczalność rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku uzależniona jest od jego usytuowania względem granicy działki sąsiedniej. Przewidziane prawem odległości podane zostały w § 12 powyżej wskazanego rozporządzenia. Wojewoda [...] podniósł, iż wydanie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji jest następstwem niespełnienia nałożonego na inwestorów obowiązku, określonego w postanowieniu z dnia 3 października 2005 r., polegającego na uzupełnieniu złożonej dokumentacji projektowej. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego będącego podstawą wydanej decyzji, w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 wyżej wymienionego przepisu właściwy organ nakłada na inwestora postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego udzielenia pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe Wojewoda [...] uznał zarzut skarżących o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej za bezzasadny. E. W. i G. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż planowany do rozbudowy budynek nie jest nowowznoszonym budynkiem, lecz istniejącym od 30 lat budynkiem mieszkalnym, którego właściciele uzyskali decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto, jak podnieśli skarżący fakt wydania w 1974 r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie świadczy o usankcjonowaniu prawem istnienia budynku w niezgodnej odległości od granicy nieruchomości sąsiedniej – 0,6 m. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i nadbudowę przedmiotowego budynku oraz zmuszanie skarżących do usytuowania budynku w tzw. "ostrej" granicy działki (poprzez budowę fikcyjnej ściany w granicy działki) jest, zdaniem skarżących działaniem nieuzasadnionym logicznie i ekonomicznie, służącym jedynie zabezpieczeniu tzw. "świętego spokoju" urzędnika wydającego decyzję. Projektowana rozbudowa i nadbudowa nie wpłynie niekorzystnie na otoczenie, jako że będzie postępowała w kierunku wschodnim w głąb działki, bez zmiany długości ściany istniejącego budynku. Zmiana konstrukcji dachu podniesie tę ścianę nieznacznie, lecz nie spowoduje zwiększenia zaciemnienia działki sąsiedniej. Ponadto planowana przebudowa zbliży gabaryty modernizowanego budynku do gabarytów sąsiednich budynków, co stanowić będzie kolejny krok w kierunku ładu przestrzennego tej okolicy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia i wydania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż zarzuty i wywody inwestorów zawarte w skardze pokrywają się z zarzutami podnoszonymi w odwołaniu. Stąd też Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia dotyczy regulacji prawnej obowiązującej w dniu jego wydania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Rozpatrując sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdza, iż skarga jest zasadna. Przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron. Ten ogólnie sformułowany obowiązek konkretyzują przepisy rozdziału 4 k.p.a., określające m.in. środki dowodowe, które mogą być dopuszczone w postępowaniu administracyjnym, obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 75, 77, 80 k.p.a.). Zasady powyższe zostały w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie naruszone. Skarżący w wykonaniu postanowienia z dnia 23.12.2005r. przedłożyli decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku z roku 1974. Decyzja ta jest decyzją ostateczną, funkcjonującą w obrocie prawnym. Stwarza ona domniemanie, iż budynek w niej opisany jest budynkiem wybudowanym zgodnie z przepisami prawa, korzysta z przymiotu legalności. Skarżący mieli zatem prawo oczekiwać, iż organ nie zakwestionuje tej okoliczności. Jak wynika z załączonych planów, usytuowanie budynku na planie działki w stosunku do granicy, przy której został postawiony nie zmieni się w przypadku projektowanej nadbudowy. Organ nie podjął żadnej próby wyjaśnienia, jakie były przesłanki udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu w takim właśnie miejscu przed ponad trzydziestu laty, czy zezwalały na to ówcześnie obowiązujące przepisy, czy istniały ku temu szczególne okoliczności. Jeżeli okoliczność ta budziła wątpliwości, należało podjąć kroki zmierzające do jej wyjaśnienia, w szczególności ustalenia, jaki był przebieg granicy w dacie budowy. Pewne wskazówki mogą dać dokumenty, na które powołuje się organ w decyzji z dnia [...], a do których organ nie próbował nawet dotrzeć. Przed wydaniem decyzji organ I instancji nie zakwestionował w żaden sposób dowodów przedstawionych przez skarżących, ani też nie wezwał ich do uzupełnienia materiału dowodowego. Z uwagi na powyższe, oceniając, iż nie zostały wyjaśnione w sprawie okoliczności faktyczne i prawne niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. ";c" p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny wyjaśnić wskazane wyżej okoliczności a także – w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego - rozważyć możliwości wskazane w uregulowaniu §2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych (Dz.U. nr 75 poz. 600 ze zmianami ), zgodnie z którym przy nadbudowie, przebudowie i rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej(...). Postanowieniem z dnia 23.12.2005r. skarżący zobowiązani zostali również do doprowadzenia do zgodności z przepisami §2 ust.1, §12 ust.1, 4, i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych oraz złożenia pozwolenia na budowę dla wykazania legalności budynku, który zamierzają rozbudować. Jak wynika z akt, organ architektoniczno – budowlany powziął wątpliwość co do legalności budowy i możliwości nadbudowy w związku z usytuowaniem budynku w odległości 60 cm od granicy. Pierwszy z nałożonych w postanowieniu z dnia 23.12.2005r. obowiązków - dostosowania projektu do przepisów w postanowieniu wskazanych został sformułowany w sposób nieprawidłowy, nieprecyzyjny i w rzeczywistości nie zawiera konkretnego obowiązku, który podlega wykonaniu. Nie jest bowiem takim obowiązkiem odesłanie zobowiązanych do treści konkretnego przepisu. Stanowić one winny część uzasadnienia rozstrzygnięcia, ale nie mogą zastępować określenia rodzaju działań czy zachowań. Wreszcie – obowiązek ten, który miałby skutkować zmianą usytuowania budynku w stosunku do granicy jest obowiązkiem niewykonalnym. Skarżący nie są w stanie zmienić usytuowania ściany konstrukcyjnej budynku. Z tych przyczyn sąd uznał, iż postanowienie z dnia [...] zostało wydane z naruszeniem art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. nr 207 poz. 2016 ze zmianami), co skutkuje koniecznością jego uchylenia na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżących solidarnie od Wojewody [...] zwrot uiszczonego wpisu sądowego.