II SA/Łd 127/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi W. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. B. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] wynagrodzenie w kwocie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania W. U., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił W. U. przyznania zasiłku okresowego w miesiącu sierpniu 2015 r. Zdaniem organu I instancji podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest fakt, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek do udzielenia pomocy określonych w art. 7 pkt 2-15. Od powyższej decyzji odwołał się W. U. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 3 ust. 4, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) – dalej w skrócie "u.p.s.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał regulacje art. 2, art. 7, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 i 3, art. 36 pkt 1 ppkt b, art. 38 ust. 1, ust. 2, ust. 3 u.p.s., wywodząc, że z akt sprawy wynika, iż strona ma 48 lat, wykształcenie podstawowe, jest wdowcem, mieszka sam, a jego żona zmarła w dniu 3 lipca 2015 r. W. U. zamieszkuje w starym budownictwie, zajmuje 2 pokoje z kuchnią. Nie jest zarejestrowany w PUP, albowiem z dniem 7 lipca 2015 r. został wyrejestrowany z PUP. Zainteresowany nie deklaruje jakiegokolwiek dochodu, nigdzie się nie leczy, nie ma problemów ze zdrowiem, nie ma orzeczonego stopnia niepełnosprawności. Według oświadczeń odwołującego z dnia 27 sierpnia 2015 r. i 15 września 2015 r. złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej z dniem 7 lipca 2015 r. został wyrejestrowany z PUP, ponieważ nie stawił się na wyznaczoną wizytę. Żona zmarła 5 lipca i odwołujący zajął się sprawami związanymi z pochówkiem. W PUP może zarejestrować się ponownie po upływie 120 dni. Wnioskodawca nie przebywał na szkoleniu ani nie wykonywał prac społecznie użytecznych. Z akt sprawy wynika również, że decyzją z dnia [...] orzeczono o pozbawieniu W. U. statusu osoby bezrobotnej od dnia 7 lipca 2015 r. na okres 120 dni. Wobec utraty statusu osoby bezrobotnej nastąpiła utrata uprawnień do wszelkich świadczeń przysługujących bezrobotnemu w świetle przepisów ww. ustawy. Zgodnie z art. 33 ust. 4c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.) ponowne nabycie statusu bezrobotnego może nastąpić w wyniku ponownej rejestracji, po upływie wskazanego okresu, przy spełnieniu warunków zawartych w ustawie do jego nabycia. Zdaniem Kolegium strona nie posiada statusu osoby bezrobotnej zarejestrowanej w PUP i nie udokumentowała innych przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. Odwołujący winien z jednej strony udowodnić, że jest osobą poszukującą pracy, bądź niezdolną do pracy (czego nie wykazał) a z drugiej strony aktywnie współdziałać z organami w celu poprawy swojej sytuacji życiowej. Zarejestrowanie w PUP daje m.in. możliwość podniesienia kwalifikacji zawodowych, co może ułatwić podjęcie zatrudnienia oraz posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego na czas pozostawania bez pracy. Zatem strona winna skorzystać z możliwości, które stwarza ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jednocześnie Kolegium podniosło, że kryterium dochodowe nie jest jedyną przesłanką uprawniającą do przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych, jednym z podstawowych celów określonych w/w ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. SKO podkreśliło, że pomoc przyznawana na podstawie u.p.s. bez względu na jej rodzaj, ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Wobec tego obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Poprzez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się ona znalazła w celu umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Powyższą decyzję W. U. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie przysługującego mu prawa do pomocy społecznej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie bądź ewentualnie o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 31 marca 2016 r. starszy referendarz sądowy umorzył postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie dotyczącym zastępstwa prawnego poprzez ustanowienie adwokata. Na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że pomoc ta nie została opłacona w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Rzeczona kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. o odmowie przyznania W. U. zasiłku okresowego w miesiącu sierpniu 2015 r. stwierdził, że zostały one wydane z istotnymi uchybieniami przepisom obowiązującego prawa, co skutkowało koniecznością usunięcia ich z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Według art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł. Tytułem przypomnienia wskazać trzeba, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 u.p.s.). Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). W myśl art. 7 u.p.s. pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: pkt 1) ubóstwa; pkt 2) sieroctwa; pkt 3) bezdomności; pkt 4) bezrobocia; pkt 5) niepełnosprawności; pkt 6) długotrwałej lub ciężkiej choroby; pkt 7) przemocy w rodzinie; pkt 7a) potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi; pkt 8) potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności; pkt 9) bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych; pkt 10) (uchylony); pkt 11) trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach; pkt 12) trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego; pkt 13) alkoholizmu lub narkomanii; pkt 14) zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej; pkt 15) klęski żywiołowej lub ekologicznej. W piśmiennictwie przedmiotu oraz ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela podkreśla się, że zasiłek okresowy jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Analizowany zasiłek przysługuje ze względu na szczególne okoliczności, tylko przykładowo wymienione w ustawie (długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, możliwość nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego). Każda trudna sytuacja połączona z niemożliwością jej samodzielnego przezwyciężenia będzie uprawniała do otrzymania tego świadczenia. Przykładowo zdefiniowane przesłanki przyznania zasiłku okresowego dają organowi dużą swobodę decyzyjną oraz powodują, że przyznanie tej formy wsparcia zależy w gruncie rzeczy od spełnienia ogólnych warunków udzielenia pomocy społecznej. Jednym z nich jest dochód (vide: Komentarz do art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Iwona Sierpowska – Lex). W wyroku z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1751/14 (Lex nr 1668833) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż wykładnia przepisów u.p.s., w tym przede wszystkim art. 38 ust. 1 nie pozostawia wątpliwości, że warunkiem przyznania beneficjentowi tej formy pomocy (zasiłek okresowy) jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, a nadto wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie przedmiotowego świadczenia, wymienionych jedynie przykładowo. Co do zasady, przyznanie zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego, bowiem spełnienie warunków do jego otrzymania obliguje organ pomocy społecznej do jego przyznania. Natomiast uznaniu administracyjnemu i to względnemu, pozostawiona jest wysokość tego świadczenia poprzez ustawowo przewidzianą możliwość jej określenia między wskazanym w przepisie maksimum i minimum, a także okres jego pobierania. W związku z tym decyzja o przyznaniu tego zasiłku ma charakter częściowo uznaniowy. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wydając decyzję odmawiającą przyznania W. U. powołał się na brzmienie art. 8 ust. 1 u.p.s. i art. 7 pkt 2-15 u.p.s. argumentując, że w przypadku skarżącego nie występują przesłanki zawarte w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. Z kolei, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podzieliło zasadniczo stanowisko organu I instancji i wskazało, że w przypadku skarżącego nie zachodzą przesłanki z art. 7 ust. 2-15, a przede wszystkim, że skarżący nie jest osobą bezrobotną, bowiem na okres 120 dni utracił status bezrobotnego i z dniem 7 lipca 2015 r. został wyrejestrowany z PUP. Dodatkowo – zdaniem Kolegium - skarżący powinien udokumentować przesłanki z art. 7 pkt 2-15 oraz udowodnić, iż jest osobą poszukującą pracy. Stanowisko organów obu instancji w świetle cytowanych na wstępie rozważań przepisów obowiązującego prawa oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie zasługuje na aprobatę. Bezspornym jest, że skarżący mieszka sam, ma 48 lat i posiada wykształcenie podstawowe. Jego żona zmarła w dniu 3 lipca 2015 r. i obecnie jest wdowcem. Skarżący deklaruje, że nie osiąga żadnych dochodów, nie ma problemów zdrowotnych, ani też orzeczonego stopnia niepełnosprawności. Nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, ponieważ na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] z dniem 7 lipca 2015 r. został pozbawiony statusu bezrobotnego na okres 120 dni. Według oświadczeń W. U. z dnia 27 sierpnia 2015 r. i 15 września 2015 r. złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej z dniem 7 lipca 2015 r. został wyrejestrowany z PUP, ponieważ nie stawił się na wyznaczoną wizytę. Żona zmarła 5 lipca i on zajął się sprawami związanymi z pochówkiem. W PUP może zarejestrować się ponownie po upływie 120 dni. Wnioskodawca nie przebywał na szkoleniu, ani nie wykonywał prac społecznie użytecznych. Oczywistym jest zatem, że skoro skarżący nie osiąga żadnych dochodów, to podstawowy warunek przyznania zasiłku okresowego, jakim jest kryterium dochodowe poniżej 634 zł został w realiach rozpoznawanej sprawy spełniony. Akta sprawy dowodzą zresztą, że zagadnienie to nie było w toku postępowania wyjaśniającego kwestionowane przez organy administracyjne. Ponadto organy obu instancji nie dostrzegają, że utrata statusu osoby bezrobotnej zbiegła się w czasie ze śmiercią żony skarżącego i koniecznością przygotowania jej pochówku (niezależnie od tego kto go finansował). Niewątpliwie więc skarżący znalazł się w stosunkowo trudnej do przezwyciężenia sytuacji życiowej (art. 7 pkt 14 u.p.s.), pozostając bez jakiegokolwiek źródła utrzymania, co jak się wydaje uprawniało go do otrzymania zasiłku okresowego. Odnosząc się następnie do stanowiska organu odwoławczego o konieczności udowodnienia przez skarżącego, że jest osobą poszukującą pracy w pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, iż w ustawie o pomocy społecznej brak jest normy prawnej, która wiązałaby udzielenie pomocy z powodu bezrobocia (art. 7 pkt 4 u.p.s.) z obowiązkiem zarejestrowania wnioskodawcy w PUP i posiadaniem przezeń statusu bezrobotnego. Ponadto Kolegium nie zauważyło, że w dacie orzekania, co miało miejsce w dniu 18 listopada 2015 r. skarżący mógł być ponownie zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna, ponieważ upłynął już 120-dniowy okres utraty statutu bezrobotnego. Kwestia ta nie została jednak bliżej wyjaśniona w toku postępowania odwoławczego. Obowiązkiem organu odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne orzeczenie co do istoty sprawy, co wiąże się z koniecznością ustalenia stanu faktycznego (oceny spełnienia przesłanek przyznania zasiłku okresowego na miesiąc sierpień 2015 r.) - a te jak się wydaje w oparciu o załączony materiał dowody były spełnione - i stanu prawnego sprawy oraz uwzględnienia ewentualnych zmian, jakie mogły wystąpić w ustalonym przez organ I instancji stanie faktycznym sprawy. Reasumując sąd stwierdził, że organy obu instancji dowolnie, z naruszeniem reguł procesowych określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. oceniły materiał dowody sprawy niniejszej w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 38 u.p.s., warunkujących przyznanie zasiłku okresowego. Uchybienia te miały kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i obligowały sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji. Kontynuując postępowanie administracyjne organ winien uwzględnić ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku i w zgodzie z obowiązującym prawem materialnym i formalnym ponownie zweryfikować spełnienie przez W. U. przesłanek z art. 38 u.p.s., ażeby podjąć prawidłowe rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w punkcie drugim wyroku biorąc pod uwagę regulację art. 250 p.p.s.a. w zw. § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. 2015.1801). LS