II SA/Łd 1271/01

Dnia 19 lutego 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Anna Stępień, del. Sędziowie NSA : Wojciech Chróścielewski (spr.), Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Anna Urbańska, po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] [...] w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] [...], a także decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Z. M. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 1271/01 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Z. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] [...] dotyczącej odmowy przedłużenia terminu wykonania zaleceń nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] w sprawie wykonywania inwentaryzacji powykonawczej zrealizowanego samowolnie budynku mieszkalnego na działce położonej we wsi K. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] nakazał Z. M. wykonanie inwentaryzacji powykonawczej zrealizowanego samowolnie budynku mieszkalnego. Od tej decyzji Z. M. wniosła odwołanie z uchybieniem terminu. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego tą decyzją organ stopnia podstawowego upomnieniem z dnia [...] wezwał Z. M. do wykonania w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia obowiązku wynikającego z decyzji. W konsekwencji powyższego inwestorka wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie terminu wykonania zaleceń nałożonych decyzja organu I instancji. Na podstawie art. 155 k.p.a. organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił przedłużenia terminu złożenia żądanych dokumentów, gdyż właściciel przyległej nieruchomości będący stroną tego postępowania nie wyraził zgody na tę zmianę. Organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą stron zmieniona przez organ administracji, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes strony lub słuszny interes stron. W przedmiotowej sprawie A. i M. B. nie wyrazili takiej zgody, dlatego też organ I instancji słusznie odmówił przedłużenia terminu wykonania zaleceń nakazanych decyzją z dnia [...] W dalszej części uzasadnienia decyzji odnosząc się do wniosku Z. M. o zmianę decyzji organu I instancji w trybie art. 154 § 1 k.p.a., o co wnosiła odwołująca się, organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie jest decyzją ostateczną, gdyż służy od niej odwołanie. a wskazany tryb nadzwyczajny można zastosować wyłącznie w stosunku do decyzji ostatecznych. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego niesłusznie nakazał wykonanie inwentaryzacji powykonawczej i obciążył skarżącą kosztami. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócił też uwagę, że, zarzuty podnoszone w skardze dotyczą decyzji organu I instancji z dnia [...], która stała się ostateczna na skutek nie wniesienia w terminie odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 155 k.p.a. zezwala organowi, który wydał decyzję oraz organowi wyższego nad nim stopnia na zmianę lub uchylenie w każdym czasie decyzji ostatecznej na mocy, której strona nabyła prawo, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednakże warunkiem sine qua non zastosowania tego przepisu jest uzyskanie na taką zmianę lub uchylenie decyzji zgody strony. Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości okoliczność, iż A. i M. B., właściciele sąsiedniej nieruchomości nie wyrażają zgody na zmianę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż właściciele sąsiedniej nieruchomości są stronami postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest zabudowa sąsiedniej nieruchomości. Tak więc bez ich zgody zmiana decyzji, której domaga się skarżąca jest niemożliwa. Przez nabycie prawa należy rozumieć wszelkie przypadki przysporzenia na rzecz strony w sferze prawnej. Zatem przysporzenie praw następuje nie tylko na mocy decyzji przyznającej lub rozszerzającej uprawnienie, stwierdzającej wiążąco jego istnienie, ograniczającej lub znoszącej ciążący na stronie obowiązek albo stwierdzającej jego brak, ale również prawo nabyte wynika z decyzji nakładającej na stronę obowiązek tylko określonego rodzaju, czy tylko w pewnym wymiarze. W takim wypadku strona nabywa prawo do wykonywania tylko takiego obowiązku, który określono w decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że może badać zaskarżoną decyzję nie tylko pod kątem naruszeń prawa wskazanych w skardze, ale także pod kątem wystąpienia w niej wszelkich innych ewentualnych naruszeń prawa, przy czym w myśl art. 135 tej samej ustawy Sąd może podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczyła skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Działając w trybie tych przepisów należy stwierdzić, że poważne wątpliwości budzi podstawa prawna decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w S. z [...] Okoliczność, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nakazuje stosowanie w sytuacji, gdy nie jest dopuszczalne wydanie nakazu rozbiórki z art. 48 Prawa budowlanego – "przepisy dotychczasowe" - nie oznacza, że należy stosować przepisy obowiązujące w dacie wykonywania samowoli budowlanej. Przepisy dotychczasowe to przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Nie istnieją żadne przesłanki, aby uznawać, że racjonalny ustawodawca posługując się terminem "przepisy dotychczasowe" miał na uwadze przepisy obowiązujące w dacie dokonywania samowoli budowlanej. W takim, bowiem przypadku użyłby sformułowania: "Do tych obiektów stosuje się przepisy obowiązujące w okresie ich budowy", podobnie jak uczynił to w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Okoliczność, iż w tym ostatnim przepisie ustawodawca odsyłał w zakresie kontroli legalności wybudowanych obiektów budowlanych do badania ich zgodności z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, nie przesądza wcale o tym, że podjęcie próby legalizacji takiego obiektu musi następować na podstawie przepisów, które obowiązywały w trakcie tej budowy. W postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej orzeka na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podejmowania decyzji, o ile przepisy przejściowe nie stanowią inaczej. Nie można, więc bez istnienia w tej materii uzasadnionej przyczyny w postaci wyraźnego przepisu prawa, przyjmować, jak czynią to organy administracji w rozpoznawanej sprawie, iż pojęcie "przepisy dotychczasowe" oznacza "przepisy obowiązujące w dacie dokonywania samowoli budowlanej". Tak więc podstawą prawną podejmowanego w dniu [...] rozstrzygnięcia winy być przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a nie art 55 Prawa budowlanego z 1961 r. W dodatku, z rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji wynika, że nałożono na inwestora obowiązek wykonania inwentaryzacji powykonawczej, a nie obowiązek dokonania jakichkolwiek zmian czy przeróbek, o których stanowi art. 55 Prawa budowlanego z 1961 r., a także art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem składu orzekającego, ani niewłaściwie zastosowany przepis art. 55 Prawa budowlanego z 1961 r., ani przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie dawały organowi administracji uprawnień do nałożenia w jego trybie takiego obowiązku na inwestora. Podstawą prawną nałożenia takich obowiązków mógł być przepis art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który m. in. umożliwia organowi administracji zażądanie od inwestora lub właściciela czy zarządcy obiektu informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących robót oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. Dopiero po ewentualnym nałożeniu na inwestora takiego obowiązku, Organ administracji w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. mógłby nałożyć na inwestora w drodze decyzji obowiązek wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż działania organu w trybie powołanego art 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., mają charakter dowodowy, a na postanowienie, co do przeprowadzenia takiego dowodu nie przysługuje zażalenie – por. wyrok NSA z 13 grudnia 1985 r., II SA 1843/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 35; wyrok NSA z 19 marca 1998 r., IV SA 881/96). Organ I instancji, zamiast wydać postanowienie o charakterze dowodowym zobowiązujące Z. M. przedstawienia wskazanych wyżej dokumentów w zakreślonym terminie, wydał w tej kwestii decyzję administracyjną nieznajdującą żadnego oparcia w przepisach Prawa budowlanego. W tej sytuacji podjęcie postępowania mającego na celu zmianę w trybie art. 155 k.p.a. "decyzji", która była w istocie postanowieniem dowodowym nie znajduje również żadnej podstawy prawnej w przepisach obowiązującego prawa. Stosowanie bowiem nadzwyczajnych trybów postępowania w stosunku do postanowień, w dodatku wyłącznie takich, na które przysługuje zażalenie reguluje art. 126 k.p.a. nie przewidując możliwości wzruszenia postanowień w trybach art. 154 i 155 k.p.a. Co prawda zgodnie z art. 77 § 2 k.p.a. organ, który wydał postanowienie dowodowe może je w każdym czasie zmienić, uzupełnić lub uchylić, ale jest to wyłącznie uprawnienie tego organu. Organ wyższego stopnia nie może rozpatrywać zwyczajnych środków prawnych od takiego rozstrzygnięcia, skoro zapadać powinno ono w formie postanowienia niezaskarżalnego w drodze zażalenia, a nie w formie decyzji. Na marginesie zauważyć należy, iż zupełnie niezrozumiałe jest ustosunkowywanie się w zaskarżonej decyzji do wniosku skarżącej o wznowienie postępowania. Instytucja wznowienia postępowania, podobnie jak zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 154 i 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie do decyzji ostatecznej, a z uwagi na toczące się postępowanie przed organem odwoławczym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] takiego przymiotu nie posiadała. W tej sytuacji organ powinien ustalić, wznowienia, którego postępowania domagała się strona, – jeżeli chodziło jej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] to stosownie do art. 66 § 1 i 2 k.p.a. udzielić stronie w tym zakresie niezbędnych pouczeń. Zwrócić należy też uwagę, iż błędem było prowadzenie korespondencji przez organ odwoławczy ze skarżącą, co do trybu, w jakim żąda ona rozpoznania swojego pisma z dnia 26 marca 2001 r. zatytułowanego odwołanie: czy ma to być tryb odwoławczy, czy też tryb z art. 154 § 1 k.p.a. Ostatni z wymienionych przepisów ma bowiem zastosowanie, wyłącznie do decyzji ostatecznych, a o czym była już mowa decyzja z [...] nie była decyzją ostateczną. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzekanie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na brak przymiotu jej wykonalności było bezprzedmiotowe.