II SA/Łd 1272/10

Dnia 28 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych - Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi J. O.-O. i T. O. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchylona zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od organu - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. solidarnie na rzecz skarżących – J. O.-O. i T. O. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. O. – O. i T. O., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] o warunkach zabudowy. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku, po rozpoznaniu wniosku "A." Spółki Akcyjnej z siedzibą w K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym i urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji przy ul. O. [...] w Ł. (działki Nr ewid. [...],[...],[...] i [...] oraz części działek Nr ewid. [...] i [...]). W odwołaniu od powyższej decyzji J. O. – O. i T. O., współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej wskazali, że linia nowej zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zostały w sprawie wyznaczone błędnie. Do otrzymanego egzemplarza decyzji I instancji nie dołączono załącznika graficznego do analizy, co uniemożliwiło odwołującym się zbadanie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50. Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sporządzona analiza urbanistyczna jest prawidłowa pod względem formalnym oraz została sporządzona zgodnie z przepisami prawa. Obszar analizowany wyznaczony został na mapie odpowiadającej wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem inwestora. W tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę urbanistyczną pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzona analiza stanowi podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy, warunek dostępu do drogi publicznej został spełniony, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, a także inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Jak wskazał organ, analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona została zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4 rozporządzenia), wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i szerokości elewacji frontowej (§ 5 i § 6 rozporządzenia), geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia) oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia). Mając na uwadze wyniki analizy, organ stwierdził, iż inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, występującej w obszarze analizowanym obok funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Planowane zamierzenie zachowuje również cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, co w konsekwencji stanowi, iż spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z tą zasadą powstająca zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Charakterystyce tej powinny odpowiadać podobne cechy planowanej zabudowy. Zdaniem organu, w sprawie projektowana zabudowa zachowuje funkcję i cechy zabudowy sąsiedniej. Dotyczy to również podnoszonej w odwołaniu kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego do realizacji budynku wielorodzinnego, którą to organ I instancji ustalił na V kondygnacji nadziemnych – maksymalnie 18,5 m od poziomu terenu. Zgodnie z przepisem § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszczalne jest wyznaczenie innej wysokości krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Sporządzona analiza wskazuje, że wysokość górnej krawędzi elewacji w analizowanym obszarze (96 obiektów budowlanych) kształtuje się w przedziale od I do V kondygnacji nadziemnych, zatem ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego obiektu na V kondygnacji odpowiada maksymalnej wysokości budynków w obszarze analizowanym, typowej przy tym dla aż 25 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z obszaru analizowanego. Odstępstwo od zasad wynikających z przepisu § 7 ust. 1 wynika z charakteru projektowanej inwestycji (zabudowa wielorodzinna), jej położenia i perspektywy rozwoju analizowanego obszaru. Zachowanie ładu przestrzennego i efektu uporządkowania elementów architektonicznych gwarantuje zachowanie gabarytu wysokości zabudowy terenów po północnej i południowej stronie poziomego pasa zabudowy ograniczonego ulicami. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że obowiązującą linię nowej zabudowy, co do zasady wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Jednakże przepis ten dopuszcza także inne sposoby wyznaczenia omawianego parametru. W przypadku bowiem niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli natomiast linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się także inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. W sprawie, organ przy wyznaczeniu linii zabudowy innej niż w oparciu o działki sąsiednie, rozważył możliwość zabudowy działki, uwzględniając przy tym specyfikę nieruchomości, tj. jej kształt, powierzchnię oraz lokalizację względem drogi publicznej. Ustalenie linii nowej zabudowy nastąpiło w sprawie na podstawie przepisów szczególnych tzn. przepisów regulujących położenie budynków od drogi gminnej. Takie działanie pozostaje, zdaniem organu odwoławczego, w zgodzie z dyspozycją przepisów określających sposób wyznaczenia omawianego parametru, a także prezentowanym w orzecznictwie poglądem, iż ustalanie wszelkich parametrów związanych z przyszłą zabudową powinno uwzględniać prawo własności, co oznacza, że organy powinny przyjmować te wytyczne, które są dla prawa własności najmniej uciążliwe. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie uzasadnia zarzutu odwołania, dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Odwołujący się zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie, zgłaszali w trakcie postępowania zastrzeżenia, co do planowanej inwestycji, zostali także zawiadomieniu o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się zebranym materiałem dowodowym (w tym ze sporządzoną w sprawie analizą urbanistyczną). Fakt ten nie uzasadnia podniesionej kwestii braku doręczenia stronom załącznika graficznego do analizy urbanistycznej. W skardze na powyższą decyzję J. O. – O. i T. O. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego – tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3, 4 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zwrócili uwagę także na naruszenie przepisów postępowania – tj. art. 120, 121 § 1, 122, 123, 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej. Na tej podstawie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji II instancji i uchylenie decyzji I instancji bądź o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną. Odwołanie od powyższej decyzji, a następnie skargę do sądu administracyjnego złożyli właściciele sąsiedniej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po merytorycznym rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na wstępie wskazać należy, iż organy administracji publicznej prowadząc postępowanie związane są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, organy te działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organy obowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i na jego podstawie oceniają, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Poglądy takie znajdują potwierdzenie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, I SA 2188/00, Lex Nr 81741; z dnia 5 maja 1999 roku, V SA 1568/98, nie publ.; z dnia 24 listopada 1994 roku, V SA 397/93, ONSA 1995/3/143). Postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz, a mianowicie fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 roku, II SA/Wa 1907/06, Lex Nr 299845). W fazie wstępnej, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Dopiero po stwierdzeniu dopuszczalności środka odwoławczego, organ może przejść do następnych faz postępowania, czyli do rozpoznania merytorycznego sprawy, które obejmuje ewentualne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z treścią art. 129 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Wyłącznym trybem weryfikacji nieostatecznej decyzji w kodeksie postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu, jak już wskazywano powyżej, jest należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego w terminie. Uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie przez organ środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W stanie faktycznym sprawy, zdaniem składu orzekającego, organ zaniechał ustalenia daty wniesienia odwołania. Bezspornie decyzja I instancji została doręczona skarżącej w dniu 27 maja 2010 roku. Przesyłka zawierająca decyzję I instancji skierowana do skarżącego została uznana za doręczoną z dniem 27 maja 2010 roku na mocy art. 44 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią § 1 tego przepisu, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 Kodeksu postępowania administracyjnego, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Na mocy art. 44 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Uwzględniając zatem, iż rozstrzygnięcie I instancji zostało doręczone skarżącym w dniu 27 maja 2010 roku, to 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania ekspirował z dniem 10 czerwca 2010 roku. Przy czym załączony do akt administracyjnych dokument odwołania opatrzony jest prezentatą organu I instancji wskazującą na dzień 14 czerwca 2010 roku, jako dzień wpływu odwołania do organu I instancji. Z akt administracyjnych nie można bezsprzecznie ustalić, czy odwołanie zostało złożone bezpośrednio w kancelarii organu I instancji, czy skierowane do tego organu za pośrednictwem poczty. Tymczasem, w przypadku złożenia pisma przez stronę osobiście w kancelarii urzędu, obowiązkiem osoby przyjmującej korespondencję w urzędzie jest stwierdzenie tego faktu obok prezentaty wpływu pisma do urzędu. Brak takiej informacji powoduje niemożność wykazania, że odwołanie zostało złożone bezpośrednio w kancelarii organu I instancji. Brak w aktach koperty opatrzonej stemplem pocztowym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że pisma nie nadano z zachowaniem terminu ustanowionego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do daty nadania odwołania, organ obowiązany jest przeprowadzić w tej kwestii odpowiednie postępowanie wyjaśniające. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ II instancji zobowiązany będzie na wstępie ustalić w sposób niewątpliwy, czy odwołanie skarżących od decyzji o warunkach zabudowy zostało złożone z zachowaniem terminu. Dopiero stwierdzenie, że odwołanie wniesiono w terminie uprawniać będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze do merytorycznego rozpatrzenia zasadności jego zarzutów. Wobec stwierdzonych powyżej podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skargi, na obecnym etapie postępowania, jest przedwczesne. W razie stwierdzenia przez organ, że odwołanie skarżących zostało złożone z zachowaniem terminu, organ będzie zobligowany do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i odniesienia się do argumentów strony. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na niezbędne koszty w kwocie 774 zł złożył się wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (240 zł) oraz wydatki tegoż pełnomocnika w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictw (po 17 zł). K.O.