II SA/Łd 1273/10

Dnia 14 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie zgłoszenia zamiaru budowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]. Starosta Ł., decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 98 poz. 1071 ze zmianami), umorzył postępowanie w sprawie zgłoszenia budowy dwóch punktów informacyjno-reklamowych na działkach o numerach [...] i [...] w miejscowości O. w gminie Ł. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 9.lipca 2010 roku B. P. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu dwóch w/w punktów informacyjno-reklamowych. W trakcie prowadzonych w dniu 13.lipca 2010 roku oględzin na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości O. stwierdzono, iż na posesji oznaczonej numerem porządkowym [...], będącej własnością B. P. znajdują się dwie tablice reklamowe, będące przedmiotem zgłoszenia. Organ wskazał, iż stosownie do art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7.lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, zatem zdaniem organu postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Od wyżej wskazanej decyzji odwołanie złożyła B. P., zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 79 i art. 105 k.p.a. Odwołująca się wskazała, iż nie była obecna w dniu 13.lipca 2010 roku podczas przeprowadzonych oględzin na terenie nieruchomości, stanowiącej jej własność. Podniosła, iż o terminie oględzin nie została zawiadomiona, zatem nie mogła czynnie w nich uczestniczyć, składać wyjaśnień, wniosków. W ocenie strony, umorzenie postępowania nie mogło nastąpić, bowiem zgłoszenie budowy nie wszczyna postępowania administracyjnego i nie powoduje powstania sprawy administracyjnej. Nadto wątpliwości odwołującej się zbudziły kompetencje wicestarosty do opatrzenia podpisem zaskarżonej decyzji, bowiem organem administracji architektoniczno - budowlanej jest starosta. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję Starosty [...]. Uzasadniając podjętą decyzję organ odwoławczy wskazał, że czynności kontrolne, przeprowadzone na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego nie są tożsame z oględzinami, jako czynnością procesową przewidzianą przez art. 79 k.p.a. Jedynie zatem protokolarne ustalenia, dokonane w toku czynności kontrolnych z zachowaniem zasad przewidzianych w art. 79 k.p.a., stanowią podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Takich zaś protokolarnych, czyli utrwalonych w formie protokołu, ustaleń w niniejszej sprawie nie dokonano. Wobec tego organ drugiej instancji stwierdził, iż znajdująca się w aktach sprawy "notatka służbowa z przeprowadzonych oględzin" nie może być podstawą wydania orzeczenia a argumenty podnoszone przez skarżącą w odwołaniu, dotyczące braku jej udziału w przeprowadzonych przez organ czynnościach kontrolnych, są słuszne. Organ nie spełnił wymogów zawartych w art. 79 k.p.a., a w konsekwencji naruszył zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Wojewoda [...] wyjaśnił również, że na skutek zgłoszenia robót budowlanych organ jest uprawniony jedynie do wydania decyzji o sprzeciwie, a rozpoczęcie takich robót nie jest elementem, od którego zależałoby uprawnienie tego organu do wydania decyzji. Rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia ich zgłoszenia nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia. Zatem jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zdania, że zgłoszone mu roboty budowlane zostały wykonane przed upływem 30 dni od ich zgłoszenia, to winien powiadomić o tym właściwy organ nadzoru budowlanego. Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie decyzja Starosty [...] z dnia [...] powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jednak w przedmiotowej sprawie wobec upływu 30 dni, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, należało umorzyć postępowania przed organem pierwszej instancji, choć z innych powodów niż wskazane przez Starostę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że ogólną zasadą jest, iż osoba podpisująca decyzję administracyjną z upoważnienia organu, zamieszcza przy podpisie adnotację (informację) o posiadanym upoważnieniu. Jednak fakt podpisania decyzji przez osobę posiadającą stosowne upoważnienie, z podaniem wyłącznie imienia i nazwiska oraz zajmowanego stanowiska służbowego, nie powoduje, że ona nie wywołuje skutku prawnego, zaś w aktach sprawy znajduje się upoważnienie, z którego wynika, iż Wicestarosta Powiatu [...] został upoważniony przez Starostę [...] do załatwiania zadań należących d kompetencji m. in. Wydziału Architektury, Budownictwa i Inwestycji. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. P., zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 79 i art. 105 K.p.a., wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji, zawartej w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a. W myśl art. 30 ust.1 oraz art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego wymienione w nich rodzaje budów i robót budowlanych wymagają zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Celem wprowadzenia do ustawy Prawo budowlane instytucji zgłoszenia było uproszczenie, a tym samym i przyspieszenie procesu budowlanego. Wyrazem tego jest możliwość realizacji przez inwestora zamierzenia budowlanego, o ile właściwy organ w termie 30 dni od doręczenia zgłoszenia nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu ( art. 30 ust. 5 tej ustawy) i to tylko w razie zaistnienia określonych w ustawie przesłanek. Milczenie organu, czyli niewniesienie sprzeciwu w tym terminie, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem. W świetle art. 30 ustawy Prawa budowlanego, regulującego zgłoszenie robót budowlanych, organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy zgłasza sprzeciw. Sprzeciw natomiast zgłasza w przypadkach określonych w art. 30 ust. 2 (zdanie ostatnie), art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 w terminie 30 dni od zgłoszenia albo od doręczenia postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia. Dopóki nie upłynie wskazany termin, dopóty organ administracji architektoniczno-budowlanej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu. Traci te kompetencje po upływie wskazanego terminu. W orzecznictwie sądowym nie budzi również wątpliwości, iż zgłoszenie budowy nie powoduje powstania sprawy administracyjnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.lutego 2008r., sygn.akt II OSK 2042/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgłoszenie budowy jest w istocie oświadczeniem woli składanym przez inwestora, sformalizowanym ze względu na wymogi w zakresie formy i dokumentacji, która musi być do niego dołączona, wymaganym przez ustawę w określonych wypadkach przed rozpoczęciem budowy. Zgłoszenie budowy nie powoduje natomiast w żadnym razie wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie jest to bowiem wniosek zainteresowanego, który by w myśl k.p.a. wymagał załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Rozpoczęcie robót budowlanych nie jest zatem elementem, od którego zależałoby uprawnienie tego organu do wydania decyzji co prowadzi do wniosku, iż w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia ich zgłoszenia nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji (jeżeli organ jest zdania, że zgłoszone mu roboty zostały wykonane przed upływem 30 dni) organ architektoniczno - budowlany powinien powiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o rozpoczęciu przez inwestora robót budowlanych z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, który to dopiero zgodnie ze swoimi kompetencjami oceni, czy istnieją w związku z tym podstawy do zastosowania art. 49b ust. 1 lub 2 albo art. 50 ust. 1 pkt 1Prawa budowlanego, czy też nie. Reasumując stwierdzić należy, że umarzając w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej naruszyły art. 105 § 1 k.p.a. Warte podkreślenia jest, iż bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wiąże się z przedmiotem postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., czyli wynikająca z przepisów prawa materialnego kompetencja organu administracji publicznej do wydania w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnej. Odnosząc się natomiast do wywodów, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż nie do zaakceptowania było stanowisko Wojewody Łódzkiego, dostrzegające wprawdzie wadliwość rozstrzygnięcia organu I instancji, utrzymujące wszakże w mocy skarżone odwołaniem orzeczenie, albowiem na skutek upływu terminu do wniesienia sprzeciwu "jedynym możliwym rozstrzygnięciem w II instancji jest umorzenie postępowania przed organem I instancji". Zwrócić należy bowiem uwagę, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie była decyzja o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy, lecz rozstrzygniecie o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania tychże robót, nie mające, jak wyżej wskazano, oparcia w przepisach prawa. Utrzymanie w mocy wspomnianej decyzji, pomimo jej wadliwości, narusza w sposób istotny przepisy postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (określając ją w sposób, przyjęty w decyzji, wobec niesprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w dacie), uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonej decyzji (niewymagającej wykonania i niepodlegającej wykonaniu) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w trybie art. 152 p.p.s.a. w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku. m.o.