II SA/Łd 128/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA E. Markiewicz, Sędziowie G. Szkudlarek, T. Zbrojewski (spr.), Protokolant asystent sędziego K. Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zarządu Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządo- wego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...]; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie. W wyniku postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek Zarządu Powiatu[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] Nr[...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 w zw. art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] ., znak:[...] , w sprawie zatwierdzenia projektu nieruchomości położonej w S., przy ul. A, oznaczonej nr [...] o pow. 2,1970 ha, stanowiącej własność Z. K. - w części dot. stwierdzenia nabycia przez Powiat S. z mocy prawa działek: nr [...] i nr [...] przeznaczonych na poszerzenie ulicy B, stanowiących dotychczas własność Z. K.. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej w S. przy ul. A nie zawiera i nie może zawierać w swej osnowie rozstrzygnięcia stwierdzającego przejęcie z mocy prawa na rzecz Starostwa Powiatowego własności działek nr [...] i nr [...], wydzielonych na poszerzenie drogi kategorii powiatowej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji podaje jedynie informację, że powstałe w wyniku podziału działki: [...] i [...] stają się z mocy prawa własnością Starostwa. Brak jest więc części decyzji, co do której został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 1 pkt 2 k.p.a. Organ orzekający wywiódł ponadto, że uregulowanie zawarte w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oznacza, iż przejście własności wydzielonego pod drogę gruntu następuje z mocy prawa, a zatem bez potrzeby wydawania odrębnej decyzji rozstrzygającej o takim skutku. Organ administracji nie jest natomiast władny orzekać w tejże decyzji o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału. W decyzji tej może jedynie określić działkę, która została wydzielona pod drogę, w rozumieniu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Prezydent Miasta S. trafnie więc nie umieścił w swej decyzji rozstrzygnięcia stwierdzającego przejście z mocy prawa działek wydzielonych pod drogę na rzecz Starostwa, ograniczając się do informacyjnego podania w uzasadnieniu faktu, iż skutkiem wydzielenia działek pod drogę jest przejście ich na własność na rzecz Starostwa Powiatowego. Uzasadnienie będące częścią integralną decyzji, nie stanowi jednak części rozstrzygnięcia decyzji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, zawarte jest tylko w jej osnowie. Strona natomiast związana jest treścią rozstrzygnięcia a nie jego uzasadnieniem. Stąd też wobec braku części decyzji, co do której wniesiony został wniosek o stwierdzenie nieważności, postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. W dniu [...] Zarząd Powiatu[...] wniósł o stwierdzenie nieważności całej decyzji lub o uznanie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, zarzucając ponownie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] , znak: [...], rażące naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wedle którego wydzielenie gruntu przy podziale nieruchomości może nastąpić na budowę nowej drogi, a nie na przebudowę drogi już istniejącej. Na poparcie swego zarzutu skarżący przywołał uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r., w sprawie wykładni art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Żądanie stwierdzenia nieważności całej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. potraktowało jako niezależne od poprzedniego, zarzucającego nieważność części decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] i decyzją z dnia [...] Nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia[...] , znak: [...]. Następnie decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., w wyniku rozpatrzenia wniosku Zarządu Powiatu[...] o ponowne stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S., ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...], znak: [...] , była dwukrotnie rozpatrywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. i w sprawie tej zapadły dwie decyzje; decyzja z dnia [...], znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie – z uwagi na nieistnienie w decyzji rozstrzygnięcia, co do którego wnoszono o stwierdzenie nieważności oraz decyzja z dnia [...], znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności z uwagi na brak rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu. Organ orzekający odnosząc się przy tym, do zarzutu rażącego naruszenia art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zaskarżoną decyzję, powołując się jednocześnie na wykładnię Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1992 r. w sprawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wywiódł, iż wobec istniejących rozbieżności interpretacyjnych art. 98 ust. 1 w/w ustawy nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa poprzez jego zastosowanie w zaskarżonej decyzji. Nie dopatrzył się również rażącego naruszenia art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodność bowiem podziału przedmiotowej nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i możliwościami zagospodarowania wydzielonych działek była przedmiotem opinii Prezydenta Miasta S., wyrażonej w formie postanowienia z dnia [...] doręczonej Starostwu Powiatowemu w S. w dniu [...] Postanowienie to wydane zostało zgodnie z art. 93 ust. 2, 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy bowiem w myśl art. 93 ust. 2 w/w ustawy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Zarząd Powiatu[...], mimo stosownego pouczenia, nie odwołał się wszakże od tego postanowienia. Ponadto zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. także nietrafnym jest zarzut, iż w sentencji decyzji z dnia [...] nie odniosło się ono do żądania stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie bowiem art. 158 k.p.a. w sprawie zapaść mogą trzy rozstrzygnięcia: a) stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (§ 1), b) odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji (§ 1) oraz c) stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa (§ 2). W przedmiotowej sprawie zaś z uwagi na brak przyczyny nieważności należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi zaskarżył Zarząd Powiatu [...], wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów procesu według norm przypisanych. W uzasadnieniu skarżący przywołał argumenty podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnosząc się zaś do zaskarżonej decyzji zarzucił jej błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2k.p.a., a także art. 93 ust. 2 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z przyczyn innych niż zostały w niej wskazane. W myśl art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto zgodnie z art.135 tej ustawy, sąd stosuje przewidziane nią środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzających jest stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] zatwierdzającej podział, opisanej wyżej nieruchomości, położonej w S. przy ulicy A. Jest niesporne w sprawie, że Zarząd Powiatu [...] nie wniósł odwołania od tej decyzji ani zażalenia na poprzedzające ją postanowienie pozytywnie opiniujące proponowany podział nieruchomości stanowiącej własność Z. K.. Pismo skarżącego Zarządu z dnia [...] było wnioskiem o stwierdzenie na podstawie art.156 § 1 p.2 k.p.a. nieważności m.in. decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Powiat S. z mocy prawa działek przeznaczonych na poszerzenie ulic będących drogami powiatowymi. We wniosku powołano się na sprzeczność decyzji z dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 29 marca 1993 r. wykładnią art.10 ust.5 uchylonej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – dopuszczającą wydzielenie z nieruchomości objętych podziałem jedynie działek pod budowę nowych ulic a nie działek na poszerzenie ulic już istniejących, zdaniem strony skarżącej, nadal obowiązującą. Tym samym doszło do naruszenia powołanego w podstawie prawnej decyzji m.in. art.98 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( w dacie wydawania decyzji Dz.U.Nr 115,poz.741 ze zm.). W wyniku rozpoznania tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z dnia [...] na podstawie art.157 § 1 i § 2, art.158 § 1 w związku z art.105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania w sprawie. Jako przyczynę uznania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności za bezprzedmiotowe przyjęto okoliczność , że w osnowie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie ma rozstrzygnięcia orzekającego o przejściu z mocy prawa działki przeznaczonej na poszerzenie drogi powiatowej na własność Powiatu[...] a tylko informacyjnie w uzasadnieniu wskazano, że wydzielona działka przechodzi na własność Powiatu (w decyzji z [...] błędnie wskazano Starostwo Powiatowe jako podmiot na którego rzecz przechodzi z mocy prawa własność działki). Istotnie, strona jest związana treścią rozstrzygnięcia a nie jego uzasadnieniem. W sytuacji jednak, gdy przedmiotem wniosku była w istocie kwestia faktycznie rozstrzygnięta w osnowie decyzji – wydzielenie działek [...] i [...] ( przeznaczonych na poszerzenie, zgodnie z zaleceniem zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, drogi powiatowej ) – postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] z uwagi na zarzut naruszenia prawa materialnego nie było bezprzedmiotowe . Kwestię istoty i zakresu wniosku strony skarżącej należało wyjaśnić w toku uruchomionego wnioskiem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Decyzja umarzająca to postępowanie, naruszała zatem przepis art.105 k.p.a. i art.158 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Po wydaniu tej decyzji Zarząd Powiatu[...] wystąpił z kolejnym wnioskiem z dnia [...] o ponowne stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Prezydenta S. z dnia [...] bo w jej wyniku zostały wydzielone, przechodzące na własność Powiatu, działki przeznaczone na poszerzenie ulicy powiatowej a Zarząd Powiatu nie zamierza obecnie dokonywać poszerzenia dróg. We wniosku ponowiono ten sam zarzut naruszenia art.98 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na nieuwzględnienie wcześniejszej wykładni Trybunału Konstytucyjnego. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Decyzję taką podjęto mimo wcześniejszego umorzenia postępowania uruchomionego wnioskiem o stwierdzenie nieważności części tej decyzji. Nie można podzielić poglądu, iż to ponowne żądanie stwierdzenia nieważności całej decyzji należy traktować jako niezależne od poprzedniego wniosku, którego istoty nie wyjaśniono przy wskazanych takich samych argumentach prawnych. Argument o braku odniesienia w ponownym wniosku do argumentów wskazanych w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji – skoro nie dotyczyły one merytorycznych zarzutów wskazanych w tym wniosku nie może być uznany za zasadny. Nierozważenie istoty wcześniejszego wniosku przy takich samych argumentach prowadziło w konsekwencji do res iudicata – do rozstrzygnięcia odnoszącego się do sprawy już poprzednio(choć wadliwie) rozstrzygniętej – poprzez umorzenie postępowania. Tym samym decyzja ta zawiera wadę określoną w przepisie art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja z dnia [...] zawierała pouczenie o możliwości wystąpienia w terminie 14 dni z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja została doręczona Zarządowi w dniu [...] a Zarząd Powiatu[...] już w dniu [...] (data wpływu do organu odwoławczego) wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] dodając argument naruszenia art.93 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznając za wadliwe zawarte w uzasadnieniu stwierdzenia dotyczące skutków, jakie wynikłyby ze stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzając, że dla Zarządu skutki decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości są poważniejsze . Zaskarżoną decyzją z dnia 19 grudnia 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art.157 § 1 i § 2 i art.158 § 1 w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ ten stwierdził, że nie występuje przyczyna nieważności decyzji wobec czego orzekł o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Kolegium ponownie merytorycznie rozpatrzyło wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, pomijając fakt, że był to wniosek ponowny w tej samej sprawie i to wniosek złożony w terminie przewidzianym na wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy już zakończonej decyzją tegoż Kolegium. Rozpatrzenie takiego wniosku, następuje w myśl art.127 § 3 k.p.a. przy zastosowaniu przepisów dotyczących odwołań od decyzji. W tej sytuacji rozpatrując wniosek Kolegium mogło korzystać z kompetencji organu odwoławczego określonych w art.138 k.p.a. (czyli m.in. utrzymać w mocy wcześniejszą decyzję) nie mogło natomiast rozpatrywać sprawy kolejny raz. Zaskarżona decyzja narusza zatem przepisy wskazane w jej podstawie prawnej i przepisy art.127 § 3 oraz art.138 k.p.a. a te naruszenia miały charakter rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art.156 § pkt 2 k.p.a. Zważywszy na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 2 i pkt 1 c oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270) w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1271 ze zm.) – orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie z uwagi na przedmiot sprawy Sąd uznał, iż brak było przesłanek do zastosowania przepisu ar.152 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.