II SA/Łd 128/19

Dnia 16 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2019 roku sprawy ze sprzeciwu P. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji postanawia: odrzucić sprzeciw. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 59 ust. 1 i art.61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, sieciami, drogą wewnętrzną i zjazdem, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 132, na fragmencie działki nr 131/1 oraz na fragmencie działki drogowej nr 49, w obrębie [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku P. P., ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożyła B. K., wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania I instancji w całości. Strona zarzuciła: 1. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., 2. niezastosowanie § 5 ust. 1 oraz błędną wykładnię § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 3. niezastosowanie § 6 ust. 1 oraz błędną wykładnię § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, 4. niezastosowanie § 1 pkt 1 oraz § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, 5. niezastosowanie § 7 ust. 1 oraz błędną wykładnię § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, 6. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., 7. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., 8. niezastosowanie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, 9. niezastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, kwestionując w uzasadnieniu zawarte w decyzji ustalenia dotyczące dwóch parametrów, tj. wskaźnika powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, dotyczących planowanej inwestycji. Motywując powyższe rozstrzygnięcie Kolegium m.in. wskazało, że możliwość zastosowania odstępstw od zasad ustalania poszczególnych parametrów powinna wynikać z analizy i znajdować uzasadnienie w decyzji. Odstępstwa służyć mają bowiem przede wszystkim zapewnieniu dopasowania w sposób płynny nowej zabudowy do już istniejącej. Ich skutkiem nie może być wprowadzanie elementów zagospodarowania rażąco odmiennych od istniejących, także w zakresie intensywności zabudowy. Zdaniem organu II instancji, nie można przy tym pominąć faktu, że działki zabudowane w obszarze analizowanym mają zdecydowanie mniejszą powierzchnię aniżeli teren inwestycji oraz zabudowane są w większości budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi, w związku z tym w ponownie prowadzonym postępowaniu należałoby zweryfikować także, czy pod względem przestrzennym nie zostanie naruszona zasada dobrego sąsiedztwa, szczególnie gdy przedmiot zamierzenia stanowi zabudowa szeregowa na znacznie większym powierzchniowo obszarze. Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w imieniu skarżącego P. P. wniósł adwokat J. C., zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. i art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuprawnione stwierdzenie wadliwości decyzji organu I instancji, które miało istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 61 u.p.z.p. poprzez uchylenie prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy wnioskowana budowa odpowiada warunkom oraz wymaganiom ochrony i kształtu ładu przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, autor sprzeciwu, przedstawiając w uzasadnieniu argumentację na poparcie zgłoszonych zarzutów, wniósł o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Z uwagi na fakt, iż do sprzeciwu nie załączono pełnomocnictwa dla adwokata J. C., który został w nim oznaczony jako "dalszy pełnomocnik" P. P. reprezentowanego przez M. W., zarządzeniem z dnia 15 lutego 2019 r. wezwano ww. adwokata do uzupełnienia braków formalnych sprzeciwu, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia sprzeciwu poprzez złożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na powyższe wezwanie adwokat J. C. w drodze pisma dnia 6 marca 2019 r., wskazując, że jest dalszym pełnomocnik skarżącego P. P., nadesłał pełnomocnictwo podpisane przez M. W., z którego wynikało, że został upoważniony przez M. W. – na zasadzie pełnomocnictwa dalszego do reprezentowania w sprawie P. P. – wniesienia sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] w sprawie sygn. [...] i reprezentowania w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, z prawem substytucji. W związku z powyższym zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 22 marca 2019 r. wezwano adwokata J. C. do udzielenia, w terminie 7 dni, informacji, czy M. W., który był pełnomocnikiem skarżącego w postępowaniu przed organami administracji, jest jednym z podmiotów, o których stanowi art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na powyższe wezwanie adwokat J. C. pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. wyjaśnił, że P. P. zlecił M. W. (architektowi) opracowanie projektu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości oraz prowadzenie postępowania w przedmiocie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości i umocował do reprezentowania w sprawie. W związku z powyższymi wyjaśnieniami zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 30 kwietnia 2019 r. wezwano skarżącego – P. P. do osobistego podpisania, w terminie 7 dni, sprzeciwu z dnia 29 stycznia 2019 r. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], pod rygorem odrzucenia sprzeciwu. O wezwaniu tym poinformowano adwokata J. C. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącemu w trybie awizo w dniu 22 maja 2019 r. (vide: zarządzenie sędziego sprawozdawcy z dnia 30 maja 2019 r.). Termin na uzupełnienie powyższego braku formalnego sprzeciwu upływał zatem z dniem 29 maja 2019 r. Pismem z dnia 17 maja 2019 r. J. C., działając w imieniu skarżącego, nadesłał 3 odpisy sprzeciwu opatrzonego własnoręcznym podpisem, załączając przy tym pełnomocnictwo udzielone mu przez skarżącego P. P. do reprezentowania go w sprawie wszczętej na skutek wniesienia sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] w sprawie sygn. [...] i reprezentowania w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym (sygn. akt II SA/Łd 128/19) oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, z prawem substytucji, opatrzone datą 14 maja 2019 r. Na rozprawie w dniu 16 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącego poparł sprzeciw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw należało odrzucić. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Stosownie do art. 64c § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art.64b § 1 p.p.s.a.). Z kolei art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Jednym z warunków dopuszczalności sprzeciwu od decyzji jest więc jego wniesienie z zachowaniem wymogów formalnych pisma procesowego. W myśl zaś art. 64b § 2 p.p.s.a. sprzeciw, będąc pismem procesowym strony, analogicznie jak skarga, powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Przypomnieć przy tym należy, że podstawowe wymogi, jakim powinny odpowiadać pisma w postępowaniu sądowym, w tym także sprzeciw od decyzji, określono w art.46 i art. 47 p.p.s.a. Wobec powyższego do sprzeciwu znajduje zastosowanie art. 46 § 1 pkt 4 i § 3 p.p.s.a., w których to przepisach ustawodawca wprowadził wymóg podpisania sprzeciwu przez skarżącego albo jego przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, a jeżeli sprzeciw wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa, także dołączenia do niego pełnomocnictwa. Zauważyć przy tym należy, że odczytywane łącznie regulacje zawarte w art. 46 § 1 pkt 4 i § 3 p.p.s.a. mają na celu usunięcie wątpliwości, czy pismo zostało wniesione przez uprawnioną osobę. Na etapie wstępnego badania pisma procesowego brak pełnomocnictwa jest kwalifikowany jako brak formalny przy przyjęciu założenia, że udzielono pełnomocnictwa, a do pisma nie dołączono dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (por. H. Knysiak-Molczyk, Glosa do postanowienia NSA z dnia 23 czerwca 2005r., sygn. akt II OZ 519/ 05, publik. OSP 2006/5/63, postanowienia NSA z dnia: 15 kwietnia 2014 r., I GSK 577/14 i 17 czerwca 2014 r., II GSK 1375/14). W konsekwencji na rozważanym etapie znajduje zastosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod odpowiednim rygorem. Jednakże w przypadku sprzeciwu od decyzji z uwagi na odpowiednie zastosowanie przepisów o skardze rodzaj rygoru ustawodawca określił w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w świetle którego sąd odrzuca sprzeciw od decyzji, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jego braków formalnych. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że sprzeciw skarżącego jest obarczony brakiem formalnym, który mimo prawidłowego wezwania sądowego nie został uzupełniony. W tym względzie wskazać bowiem należy, że na podstawie zarządzenia z dnia 15 lutego 2019 r. adwokat J. C., który wniósł sprzeciw w imieniu P. P., został wezwany do nadesłania pełnomocnictwa procesowego zawierającego upoważnienie do działania w imieniu skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi. Wezwanie w powyższej kwestii doręczone w dniu 27 lutego 2019 r. pozostało jednak bez wymaganej odpowiedzi. Wezwany wyjaśnił bowiem jedynie, że jest dalszym pełnomocnikiem i nadesłał pełnomocnictwo podpisane przez M. W., udzielone mu "na zasadzie dalszego pełnomocnictwa". Tymczasem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje takiej możliwości, osoba fizyczna (architekt) będąca pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym nie może skutecznie udzielić pełnomocnictwa adwokatowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wskazując przy tym, iż udziela go "na zasadzie dalszego pełnomocnictwa". Powołana ustawa jednoznacznie określa, kto w postępowaniu tym może pełnić rolę pełnomocnika skarżącego. Są to podmioty wskazane w art. 35 § 1 p.p.s.a., do których należą: adwokat, radca prawny, inny skarżący lub uczestnik postępowania, małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Jednocześnie podkreślenia wymaga fakt, iż wobec powzięcia przez Sąd wiadomości, iż M. W. nie jest żadnym ze wskazanych powyżej podmiotów, do skarżącego skierowano wezwanie celem osobistego podpisania sprzeciwu, o którym to wezwaniu poinformowano ww. adwokata. Jednakże mimo wezwania do osobistego podpisania, skarżący nie uzupełnił braku sprzeciwu. Oceny tej nie zmienia fakt nadesłania odpisów sprzeciwu przez pełnomocnika skarżącego w dniu 17 maja 2019 r. z załączonym pełnomocnictwem z datą 14 maja 2019 r. Pełnomocnictwo to dotyczy bowiem czynności podjętych najwcześniej z tą datą, tymczasem sprzeciw został wniesiony w dniu 29 stycznia 2019 r. W tym stanie rzeczy należało uznać, że nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braku formalnego sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stwarza podstawę do jego odrzucenia (art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 64b § 2 p.p.s.a.). Odrzucenie zaś sprzeciwu nie dało możliwości odniesienia się do zasadności podniesionych w nim zarzutów. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. a.tp.