II SA/Łd 1283/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Asesor Ewa Cisowska-Sakrajda, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant #PROTOKOLANTT, po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2005 przy udziale - sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie Inwentaryzacja powykonawcza 1. Uchylono postanowienie I i II instancji 2. Zasądzono zwrot kosztów postępowania 3. Orzeczono, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu II SA/Łd 1282-1283/03 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] Nr [...] znak [...] oddalił zarzuty J. N. zawarte w zażaleniu z dnia 17 kwietnia 2003 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] znak [....] Natomiast postanowieniem Nr [...] znak [...] oddalił zarzuty zawarte w zażaleniu z dnia 17 kwietnia 2003 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] znak [...] Postanowienia zostały wydane na podstawie art. 20 § 1 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 36, poz. 161 z późn. zm.). Z postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wynika, że J. N. nie wykonała obowiązków nałożonych postanowieniami z dnia[...] – znak [..] w sprawie przedłożenia inwentaryzacji budynku gospodarczego usytuowanego na działce położonej w S. przy u. A 40 i znak [...] w sprawie przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego. W odwołaniu od postanowień z dnia [...] J. N. powołała się na argumenty zmierzające do zakwestionowania postanowień nakładających obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonawczych. Wskazała, że nałożone obowiązki wykona, ale w terminie kilku miesięcy, ponieważ w chwili wydawania rozstrzygnięć nie pozwalała jej na to sytuacja materialna. Podniosła również , że zastosowany środek jest zbyt dolegliwy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniami z dnia [...] Nr [...] i Nr [...] wydanymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] W uzasadnieniu powyższych rozstrzygnięć wskazano, że postanowienia o oddaleniu zarzutów są zasadne. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. organ I instancji prawidłowo uzasadnił skarżone postanowienia powołując właściwą podstawę prawną, określającą wysokość nałożonej grzywny. Poinformował również, że zgodnie z art. 125 § l ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nie uiszczone lub nie ściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części. Odnosząc się do treści wniesionego zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania zażaleniowego może być jedynie postanowienia z dnia [...] Nr [...] i Nr[...], a nie postanowienia wcześniejsze. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. N. ponownie podniosła argumenty zmierzające do zakwestionowania postępowania, w toku którego wydano postanowienie nakładające obowiązek wykonania inwentaryzacji powykonawczych budynku gospodarczego i budynku mieszkalnego, wzniesionych kilkadziesiąt lat temu. Skarżąca wskazała, że na przedmiotowej nieruchomości nie istnieje żadna samowola budowlana. Podniosła również, ze nie stać jej na wykonanie nowej dokumentacji, gdyż utrzymuje się z małej emerytury. J. N. podkreśliła, że nie stać jej na wykonanie dokumentacji w odniesieniu do budynków, które powstały 53 lata wcześniej. Przymuszanie uważa za krzywdzące, nigdy nie wchodziła w konflikt z prawem i nie rozumie za co ponosi karę. W odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wskazując, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia zawarte zostało w skarżonych postanowieniach, a argumenty skargi nie mają wpływu na prowadzone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż wskazuje skarżąca. Stosownie do treści art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271, zwaną dalej ustawą o p.s.a.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniami, która spowodowały konieczność jej uchylenia. Obydwa postanowienia, nakładające obowiązek wykonania dokumentacji (inwentaryzacji) skierowane zostały do J. i E. N. Tymczasem z niewyjaśnionych przez organy przyczyn postanowienia o nałożeniu grzywny nałożone zostały jedynie na J. N. Ponadto w przedmiotowej sprawie skarżąca podnosi szereg argumentów zmierzających do zakwestionowania postanowień nakładających obowiązek wykonania inwentaryzacji powykonawczych. Argumenty te nie mogą mieć wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Nie sposób jednak pominąć, że skarżąca podkreśla fakt swojej trudnej sytuacji materialnej, która uniemożliwia jej nie tylko wykonanie stosownej dokumentacji, ale również czyni nałożony w postępowaniu egzekucyjnym środek zbyt uciążliwym. Tym samym należy przyjąć, że J. N. pośrednio powołała się na podstawę zarzutu wskazaną w art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 36, poz. 161 z późn. zm.). . Takie sformułowanie zarzutu wywołuje określone skutki dla organu egzekucyjnego. Organ egzekucyjny, rozważając zasadność zarzutu, obowiązany jest zbadać, czy faktycznie środek egzekucyjny zastosowany w konkretnym przypadku został nałożony zgodnie z normami obowiązującymi w tym zakresie, jak również zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania egzekucyjnego w administracji. Stosownie do treści art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Natomiast z art. 121 § 2 powołanej ustawy wynika, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5000 złotych. A zatem w pierwszej kolejności zadaniem organu egzekucyjnego jest ustalenie, jaki środek będzie zmierzał bezpośrednio do wykonania obowiązku, będąc jednocześnie najmniej dla zobowiązanego uciążliwym. Jeżeli wybranym środkiem jest grzywna, organ winien wyjaśnić i uzasadnić jej wysokość. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ egzekucyjny nakłada grzywnę w celu przymuszenia niejako automatycznie w najwyższej możliwej wysokości, nie uzasadniając przesłanek takiego rozstrzygnięcia. W przypadku, kiedy w zarzutach do prowadzonego postępowania administracyjnego zobowiązany powoła się na fakt zbyt dużej uciążliwości środka egzekucyjnego, przed organem egzekucyjnym pojawia się zadanie rozważenia czy środek egzekucyjny został nałożony we właściwym wymiarze i zawarcie tych rozważań w uzasadnieniu postanowienia, które o tych kwestiach rozstrzyga. Decyzja organu w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne podlega jednak kontroli sądu, w związku z czym wybór środka i jego wysokość muszą być należycie uzasadnione. W niniejszej sprawie, w postanowieniach organów zarówno I jak i II instancji, wskazane wyżej rozważania nie pojawiły się. Organ poprzestał na pouczeniu zobowiązanej o możliwości ewentualnego umorzenia grzywny w celu przymuszenia, w przypadku jej nieuiszczenia bądź nieściągnięcia. Podkreślono, że grzywna w celu przymuszenia nie jest w swojej istocie karą, lecz środkiem mającym spowodować, że zobowiązany wykona nałożony obowiązek. Organy egzekucyjne nie popełniły błędu wskazując na powyższe okoliczności – uchybienie polega na poprzestaniu jedynie na tychże argumentach. W ocenie Sądu uchybienie takie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to powoduje konieczność uchylenia zaskarżonych postanowień. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.s.a.