II SA/Łd 129/02

Dnia 6 lipca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Referendarz sądowy: Leszek Foryś po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Zarządu Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...]; 2/ uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie. II S.A./Łd 129/02 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] ( Nr [...] ) po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu S. z dnia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stanowiącej własność Z. C. , położonej w S. przy ul. A , oznaczonej nr ewid. [...], wraz z wydzieleniem działek pod drogi- na podstawie art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa , odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż Prezydent Miasta S. decyzją z dnia[...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w S. przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], stanowiącej własność Z. C. , na działki [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Działka nr [...] przeznaczona została na poszerzenie ul. A i w uzasadnieniu stwierdzono, iż przeszła ona na własność Starostwa Powiatowego w S. z mocy prawa. Działka [...] została przeznaczona pod obsługę komunikacyjną ulicy Ludowej i stała się własnością miasta S.. Decyzja ta została doręczona Starostwu w dniu [...]. Wcześniej Starostwo Powiatowe w S. zostało powiadomione o wszczęciu postępowania podziałowego i doręczono mu postanowienie opiniujące wstępny podział projektowanej nieruchomości. Starostwo Powiatowe nie odwołało się od decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości a wcześniej nie wniosło zażalenia na postanowienie opiniujące wstępny podział przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] Zarząd Powiatu S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez powiat działki nr [...]/8 na poszerzenie ul. A - zarzucając naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] ([...]) umorzyło postępowanie w sprawie z uwagi na nieistnienie w decyzji rozstrzygnięcia, co do którego wnoszono o stwierdzenie nieważności. Zarząd Powiatu w dniu [...] wniósł ponownie , ale tym razem o stwierdzenie nieważności całej decyzji z dnia [...]. Prezydenta Miasta S. lub o uznanie , że została ona wydana z naruszeniem prawa , podnosząc dodatkowo, że naruszono przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ponieważ wydzielenie gruntu przy podziale nieruchomości może nastąpić pod budowę nowej drogi, a nie na przebudowę istniejącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] ([...]) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. , ponieważ decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa . W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że nie występuje przyczyna nieważności decyzji, wobec czego orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzuty jej wydania z naruszeniem prawa mogły być podnoszone w postępowaniu odwoławczym, którego nie uruchomiono. Obecne stwierdzenie nieważności decyzji spowoduje konieczność nowych pomiarów, sporządzania map i zwiększenia kosztów ponoszonych przez wnoszącego o podział. Może spowodować także komplikacje w obrocie prawnym, bo podzielone działki mogły być przedmiotem obrotu co jest trudne do ustalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podniosło także ,że żądanie ponownego stwierdzenia nieważności całej decyzji należy traktować jako niezależne od poprzedniego zarzucającego nieważność części decyzji. Ponadto we wniosku nie było odniesienia do rozstrzygnięć i ustaleń zawartych w decyzji z dnia [...], a zatem należało uznać , że nowe żądanie nie jest odwołaniem od tej decyzji ale nowym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. Zarząd Powiatu S. ,któremu doręczono tę decyzję w dniu [...] , wniósł ( w dniu [...]) o ponowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] Prezydenta Miasta S. lub o uznanie , że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, podnosząc argumenty tożsame z zawartymi we wcześniejszym odwołaniu. Ponadto Zarząd Powiatu S. podniósł, że decyzja Prezydenta miasta S. narusza art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami , który stanowi, że zgodność podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczy nie tylko samego przeznaczenia terenu, ale także możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Prezydent Miasta S. przed podjęciem zaskarżonej decyzji nie podejmował z Zarządem Powiatu S. żadnych ustaleń w tym przedmiocie , tymczasem Zarząd Powiatu S. nie ma żadnych możliwości zagospodarowania działki powstałej w wyniku podziału. Odnosząc się w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji do tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, iż żądanie przez Zarząd Powiatu w S. stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, bądź też stwierdzenie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa , zostało oparte na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wprawdzie Zarząd Powiatu w S. nie powołał się na tę podstawę wprost, tak jak to uczynił w poprzednim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji , jednak z treści przedmiotowego wniosku można wywieść , iż zarzuca decyzji Prezydenta Miasta S. rażące naruszenie, tak jak poprzednio art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a dodatkowo naruszenie art. 93 ust. 2 tej ustawy. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, w związku z art. 156 § 2 kpa i art. 158 § 2 kpa stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie , że została ona wydana z naruszeniem prawa następuje wówczas gdy to naruszenie prawa jest rażące, czyli ma postać kwalifikowaną. W trybie tym nie można wzruszyć decyzji co prawda wadliwych , ale w sposób kwalifikowany nie naruszających porządku prawnego. Zwłaszcza nie można wzruszać decyzji wydanych w sytuacji , gdy przepisy prawa na podstawie których rozstrzygnięto sprawę zawierają wątpliwości, które nie zostały w orzecznictwie dostatecznie wyjaśnione. Podnoszony przez Zarząd Powiatu S. zarzut naruszenia prawa dotyczy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co do pierwszego ze wskazanych przepisów , występują wątpliwości co do jego zastosowania. Zgodnie bowiem z wykładnią Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1992 roku wydaną na kanwie przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem następuje pod budowę nowych ulic a nie przebudowę już istniejących. Przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zawierał sformułowanie, że grunty wydzielone ,, pod budowę ulic" przechodzą na własność gminy lub skarbu Państwa. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że ,, grunty wydzielone pod drogi publiczne" przechodzą na własność jednostek samorządu terytorialnego lub skarbu Państwa. Obecne pojęcie,, grunty wydzielone pod drogi publiczne" wydaje się szersze w od poprzedniego i może odnosić się także do działek wydzielonych pod przebudowę drogi już istniejącej. Jest zatem sprawa wątpliwą , czy wykładnia zawarta w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1992 r. zachowała swoją aktualność na tle nowego uregulowania zawartego w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro komentatorzy ustawy o gospodarce nieruchomościami przydają użytemu w art. 98 ust. 1 pojęciu ,, grunty pod drogi publiczne" szersze znaczenie. W przedmiocie wykładni art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami istnieje zatem rozbieżność, wobec tego nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa poprzez zastosowanie wyżej wymienionego przepisu w zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się także rażącego naruszenia art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodność podziału przedmiotowej nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i możliwościami zagospodarowania wydzielonych działek była przedmiotem opinii Prezydenta Miasta S. wyrażonej w formie postanowienia z dnia [...] doręczonego Starostwu Powiatowemu w S. w dniu [...]. Postanowienie to zawierało pouczenie o przysługujących stronom środkach zaskarżenia. Zarząd Powiatu S. nie odwołał się od tego postanowienia. Postanowienie w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało wydane zgodnie z art. 93 ust. 2,4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy ono, w myśl art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami , zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Za nietrafny uznano także zarzut zawarty we wniosku Zarządu Powiatu S. o stwierdzenie nieważności, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia[...] , znak [...] nie odniosło się w sentencji do wniosku o stwierdzenie , że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 158 kpa mogą zapaść trzy rozstrzygnięcia: a) stwierdzające nieważność decyzji administracyjnej ( § 1), b) odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji( § 1) , c) stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji jest wydawana po ustaleniu jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas , gdy w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie występuje żadna z przesłanek nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 kpa. Decyzja stwierdzająca wydanie innej decyzji z naruszeniem prawa stanowi autorytatywne potwierdzenie istnienia w decyzji wady nieważności oraz wskazuje na przesłankę negatywną stwierdzenia nieważności tj. jedną z wymienionych w art. 156 § 2 kpa, wymieniając ją konkretnie tj. np. że od doręczenia decyzji minęło tyle lat a tyle lub decyzja spowodowała taki to a taki skutek prawny, który w świetle przepisów prawa jest nieodwracalny. W sytuacji zatem gdy ustalono, że nie występuje przyczyna nieważności decyzji należało orzec o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższą decyzję zaskarżył do Sądu Zarząd Powiatu S. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił organowi wydającemu decyzję błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa , a także art. 93 ust. 2 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty tożsame z zawartymi w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z przyczyn innych niż wskazane w skardze. W myśl art.134 § sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto zgodnie z art.135 sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzających jest stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w S. przy ulicy A(obręb [...]). Jest niesporne w sprawie że Zarząd Powiatu S. nie wniósł odwołania od tej decyzji ani zażalenia na poprzedzające ją postanowienie pozytywnie opiniujące proponowany podział nieruchomości stanowiącej własność Z. C. Pismo skarżącego Zarządu z dnia [...] było wnioskiem o stwierdzenie na podstawie art.156 § 1 p.2 k.p.a. nieważności m.in. decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] z mocy prawa działek przeznaczonych na poszerzenie ulic będących drogami powiatowymi. We wniosku powołano się na sprzeczność decyzji z dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 29 marca 1993 r. wykładnią art.10 ust.5 uchylonej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – dopuszczającą wydzielenie z nieruchomości objętych podziałem jedynie działek pod budowę nowych ulic a nie działek na poszerzenie ulic już istniejących ,zdaniem skarżących, nadal obowiązującą. Tym samym doszło do naruszenia powołanego w podstawie prawnej decyzji m.in. art.98 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wydawania decyzji Dz.U.Nr 115,poz.741 ze zm.). W wyniku rozpoznania tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z dnia [...] na podstawie art.157 § 1 i § 2, art.158 § 1 w związku z art.105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania w sprawie. Jako przyczynę uznania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności za bezprzedmiotowe przyjęto okoliczność , że w osnowie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie ma rozstrzygnięcia orzekającego o przejściu z mocy prawa działki przeznaczonej na poszerzenie drogi powiatowej na własność Powiatu S. a tylko informacyjnie w uzasadnieniu wskazano ,że wydzielona działka przechodzi na własność Powiatu( w decyzji [...] i w tej decyzji błędnie wskazano Starostwo Powiatowe jako podmiot na którego rzecz przechodzi z mocy prawa własność działki).Istotnie ,strona jest związana treścią rozstrzygnięcia a nie jego uzasadnieniem ale w sytuacji gdy przedmiotem wniosku była w istocie kwestia faktycznie rozstrzygnięta w osnowie decyzji – wydzielenie działki [...] ( przeznaczonej na poszerzenie, zgodnie z zaleceniem zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, drogi powiatowej ) – postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] z uwagi na zarzut naruszenia prawa materialnego nie było bezprzedmiotowe . Kwestię istoty i zakresu wniosku skarżących należało wyjaśnić w toku uruchomionego wnioskiem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności . Decyzja umarzająca to postępowanie naruszała zatem przepis art.105 k.p.a. i art.158 § 1 k.p.a.co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Po wydaniu tej decyzji Zarząd Powiatu S. wystąpił z kolejnym wnioskiem z dnia [...] o ponowne stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Prezydenta S. z dnia [...] bo w jej wyniku została wydzielona ,przechodząca na własność Powiatu ,działka przeznaczona na poszerzenie ulicy powiatowej a Zarząd Powiatu nie zamierza obecnie dokonywać poszerzenia dróg. We wniosku ponowiono ten sam zarzut naruszenia art.98 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na nieuwzględnienie wcześniejszej wykładni Trybunału Konstytucyjnego. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Decyzję taką podjęto mimo wcześniejszego umorzenia postępowania uruchomionego wnioskiem o stwierdzenie nieważności części tej decyzji . Nie można podzielić poglądu iż to ponowne żądanie stwierdzenia nieważności całej decyzji należy traktować jako niezależne od poprzedniego wniosku, którego istoty nie wyjaśniono przy wskazanych takich samych argumentach prawnych .Argument o braku odniesienia w ponownym wniosku do argumentów wskazanych w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji – skoro nie dotyczyły one merytorycznych zarzutów wskazanych w tym wniosku nie może być uznany za zasadny. Nierozważenie istoty wcześniejszego wniosku przy takich samych argumentach prowadziło w konsekwencji do res iudicata – do rozstrzygnięcia odnoszącego się do sprawy już poprzednio(choć wadliwie) rozstrzygniętej – poprzez umorzenie postępowania. Tym samym decyzja ta zawiera wadę określoną w przepisie art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja z dnia [...] zawierała pouczenie o możliwości wystąpienia w terminie 14 dni z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja została doręczona Zarządowi w dniu 23 listopada 2001 r. a Zarząd Powiatu S. już w dniu 5 grudnia 2001 r.(data wpływu do organu odwoławczego) wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], dodając argument naruszenia art.93 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznając za wadliwe zawarte w uzasadnieniu stwierdzenia dotyczące skutków jakie wynikłyby ze stwierdzenia nieważności decyzji ,stwierdzając że dla Zarządu skutki decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości są poważniejsze . Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art.157 § 1 i § 2 i art.158 § 1 w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ ten stwierdził ,że nie występuje przyczyna nieważności decyzji wobec czego orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium ponownie merytorycznie rozpatrzyło wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości , pomijając fakt że był to wniosek ponowny w tej samej sprawie i to wniosek złożony w terminie przewidzianym na wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy już zakończonej decyzją tegoż Kolegium. Rozpatrzenie takiego wniosku następuje w myśl art.127 § 3 k.p.a. przy zastosowaniu przepisów dotyczących odwołań od decyzji. W tej sytuacji rozpatrując wniosek Kolegium mogło korzystać z kompetencji organu odwoławczego określonych w art.138 k.p.a. (czyli m.in. utrzymać w mocy wcześniejszą decyzję) nie mogło natomiast rozpatrywać sprawy kolejny raz . Zaskarżona decyzja narusza zatem przepisy wskazane w jej podstawie prawnej i przepisy art.127 § 3 oraz art.138 k.p.a. a te naruszenia miały charakter rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art.156 § pkt 2 k.p.a. Zważywszy na powyższe ,na podstawie art.145 § 1 pkt 2 i pkt 1 c oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270) w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz.1271 ze zm.) – orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie z uwagi na przedmiot sprawy brak było podstaw do zastosowania przepisu ar.152 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.