II SA/Łd 129/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie: NSA Janusz Nowacki (spr.), Asesor Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zarządu Powiatu Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją nr [...] z dnia [...] Burmistrz Miasta O. na podstawie art.93 ust.1-3, art.96 ust.1 i 4, art.97 ust.1, art.98 i art.99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami Dz.U. nr 46 z 2000r. poz.543 z późn. zm.), § 2, § 7, § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu(Dz.U. nr 25 poz.130) oraz art.104 kpa orzekł: 1. zatwierdzić projekt podziału nieruchomości położonej w O. w obrębie geodezyjnym nr [...] przy ul. A. 14 oznaczonej jako działka nr 312 uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Z. będącej własnością L. S. na następujące działki : - działka 312/1 o powierzchni 399 m2 - działka 312/2 o powierzchni 1300m2 - działka 312/3 o powierzchni 1100m2 - działka 312/4 o powierzchni 1100m2 - działka 312/5 o pwoierzchni1474m2 - działka 312/6 o powierzchni 871m2 2.dostęp do ulicy A. oraz urządzeń infrastruktury technicznej dla nowo powstałych działek 312/2; 312/3; 312/4; 312/5 należy zapewnić poprzez ustanowienie odpowiednich służebności na działce 312/6 stanowiącej drogę wewnętrzną 3.warunek wymieniony w punkcie 2 uważa się za spełniony w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki 312/6 stanowiącej drogę wewnętrzną. 4. nowo powstała działka 312/1 znajduje się w liniach regulacyjnych ulicy A. będącej w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg i Mostów w Z. W uzasadnieniu stwierdzono, iż L. S. właścicielka działki nr 312 położonej w O. przy ul. A. 14 wystąpiła o zatwierdzenie podziału działki nr 312 na następujące działki 312/1; 312/2; 312/3; 312/4; 312/5; 312/6. Zgodnie z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta O. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr 111/11/90 z dnia 12 lipca 1990r. działka 312 na głębokość do około 9 metrów , licząc od strony ulicy A., znajduje się w ustalonych planem liniach regulacyjnych tej ulicy będącej w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg i Mostów w Z. Pozostała część tej działki znajduje się w jednostce strukturalnej "C". W jednostce strukturalnej " C" zawiera się jednostka planistyczna " C4 MW,MN" zaś w tej jednostce zawiera się obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi i określony jako "MW". Zgodnie z zapisami planu jednostka "C" posiada następujące zapisy: -dominujące funkcje: mieszkalnictwo wielorodzinne i jednorodzinne wraz z usługami podstawowymi -charakter działań: adaptacja istniejącej zabudowy, realizacja nowej w tym usług, w oparciu o plany realizacyjne i plany szczegółowe zagospodarowania w kolejności wynikającej z możliwości pełnego uzbrojenia . Dopuszcza się realizację zabudowy o różnorodnym charakterze i technologii (w tym wielkopłytowej ). Nieprzekraczalna wysokość 5 kondygnacji. Jednostka planistyczna "C4 MW, MN" posiada następujące zapisy: funkcja podstawowa - budownictwo mieszkaniowe wielo i jednorodzinne, ustalenia realizacyjne – realizacja nowej zabudowy w oparciu o plan realizacyjny a zabudowy jednorodzinnej przy ul. B w oparciu o plan szczegółowy zagospodarowania. Podział działki 312 nie koliduje z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta O. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od wymienionej decyzji złożył Zarząd Powiatu [..] podnosząc, iż działka 312/1 znajduje się w liniach regulacyjnych ulicy A. a więc teren tej działki przeznaczony jest jako rezerwa pod poszerzenie pasa drogowego tej ulicy lecz działka ta nie stanowi obecnie drogi i nowo wydzielone działki nie będą miały dostępu do drogi publicznej. Powiat [...] nie ma zamiaru budowania nowej drogi w oparciu o wydzieloną działkę 312/1, nie przewiduje się również modernizacji ani rozbudowy istniejącej drogi powiatowej. W związku z czym podział działki jest niedopuszczalny. Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art.138 § 1 pkt.1 kpa, art.93 i art.98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami(Dz.U. nr 46 z 2000r. poz.543 z późn. zm.) oraz art.1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych(Dz.U. nr 79 z 2001r. poz.856 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż projektowany podział działki 312 jest zgodny z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta O. Nadto nie zachodzi negatywna przesłanka w postaci braku dostępu do drogi publicznej. Działka 312/6 została bowiem ustanowiona drogą wewnętrzną z zastrzeżeniem, że sprzedaż wydzielonych działek ma być dokonana wraz ze sprzedażą udziału w prawie do tej działki. W ocenie organu odwoławczego uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993r. sprawie W 13/92 straciła obecnie aktualność. Uchwała ta dokonała wykładni przepisu art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który posługiwał się pojęciem "pod budowę ulic". W przepisie art.98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. znajduje się natomiast pojęcie "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne". Pojęcie "drogi" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "ulica" a ponadto pominięto wyrazy "pod budowę" co wskazuje na inne jeszcze poza budową możliwości wykorzystania wydzielonego terenu związane z urządzeniem drogi a więc także na poszerzenie istniejącej drogi. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. Na wymienioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Zarząd Powiatu[...] . W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż zachowuje nadal aktualność pogląd wyrażony w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993r. a więc, że wydzielenie gruntu z nieruchomości objętej podziałem następuje wyłącznie pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. Powiat [...] nie ma zamiaru budowania nowej drogi w oparciu o wydzieloną działkę 312/1, nie przewiduje się również modernizacji ani rozbudowy istniejącej drogi powiatowej. Skarżący nadto podniósł, iż plan zagospodarowania przestrzennego miasta O. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej z dnia 12 lipca 1990r. nie obowiązuje. Stracił on ważność na podstawie art.87 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieaktualne stały się wszystkie postanowienia starego planu w tym także układ linii rozgraniczających. W konkluzji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu administracji I instancji. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego a mianowicie przepis art.7, 77 § 1 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami(Dz.U. nr 46 z 2000r. poz.543 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art.93 ust.1 wymienionej ustawy podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. W myśl zaś art.98 ust.1 cytowanej ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Z wymienionych przepisów wynika, iż przesłanką dokonania podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego. Chodzi tutaj zarówno o zgodność przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym na określony cel jak i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu w sposób określony tym planem. Proponowany podział nieruchomości nie może bowiem unicestwiać zrealizowania w przyszłości na tej nieruchomości celu określonego w planie ani też uniemożliwiać korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z planem. Jeżeli natomiast działka gruntu objęta podziałem nieruchomości jest wydzielona pod drogę publiczną to przechodzi ona na własność gminy, powiatu lub województwa. O wydzieleniu działki pod drogę decydują ustalenia planu miejscowego a w szczególności przewidziane w nim linie rozgraniczające określające szerokość drogi. W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji uznały, iż projektowany podział nieruchomości jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego miasta O. W uzasadnieniach obu decyzji opisano ustalenia planu w części dotyczącej działki nr 312 w tym dominujące funkcje i charakter działań jednostki strukturalnej, zapisy funkcji podstawowej i ustaleń realizacyjnych jednostki planistycznej a także przebieg linii regulacyjnych ulicy A. Do akt nie został jednak załączony wyciąg z planu miejscowego oraz wyrys z tego planu dotyczący działki nr 312 i ulicy A. z zaznaczeniem położenia projektowanej działki 312/1. Wskutek braku tych dokumentów nie można sprawdzić czy projektowany podział nieruchomości jest faktycznie zgodny z planem miejscowym, jak przyjęły to organy administracji i czy projektowana działka 312/1 jest rzeczywiście wydzielona pod drogę publiczną. Nie jest tutaj wystarczający opis planu zawarty w uzasadnieniu decyzji organu administracji. Aby skontrolować prawidłowość decyzji o podziale nieruchomości konieczne jest dysponowanie wyciągiem z planu miejscowego oraz wyrysem obejmującym nieruchomość, która ma zostać podzielona. Brak tych dokumentów uniemożliwia skontrolowanie zaskarżonej decyzji o podziale nieruchomości. Nie można bowiem sprawdzić prawidłowości decyzji o takim podziale nie dysponując najistotniejszym dokumentem w sprawie jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji nie załączyły jednak tego dokumentu. Podkreślić należy, iż na rozprawę w dniu 18 kwietnia 2005r. nie stawił się pełnomocnik organu odwoławczego jak również organ ten, mimo wezwania sądu, nie złożył w wymaganym terminie wyciągu planu miejscowego miasta O. wraz z wyrysem obejmującym działkę nr 312. Wskutek braku tych dokumentów nie można było skontrolować zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Szczególne znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało wyjaśnienie kwestii wydzielenia projektowanej działki 312/1 pod drogę publiczną. Strona skarżąca nie zgadza się bowiem na przejęcie własności tej działki. Organy administracji przyjęły, iż działka ta jest przeznaczona pod drogę gdyż według planu miejscowego znajduje się ona w liniach regulacyjnych ulicy A. Plan ten przewiduje bowiem, iż działka 312/1 na głębokość 9 metrów od strony ulicy A. znajduje się w tych liniach. Organy administracji nie wyjaśniły jednak co oznacza pojęcie "linia regulacyjna" i czy jest ono tożsame z pojęciem "linii rozgraniczającej". Należy zaznaczyć, iż w ustawach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie w ustawie z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym(Dz.U. nr 17 z 1989r. poz.99 z późn. zm.), ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15 z 1999r. poz.139 z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. nr 80 poz.717 z późn. zm.) używane jest pojęcie "linii rozgraniczającej" przez którą rozumie się linię odgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. W odniesieniu do drogi linie rozgraniczające wyznaczają w planie miejscowym tereny przeznaczone pod drogę. Skoro zatem przepisy dotyczące planowania przestrzennego posługują się pojęciem "linii rozgraniczających" to powstaje pytanie jak należy rozumieć pojęcie "linii regulacyjnej" o których mowa w planie miejscowym miasta O. i czy oba pojęcia są tożsame. Organy administracji nie wyjaśniły jednak tej kwestii. Reasumując sąd uznał, iż organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ani też w sposób wyczerpujący nie zebrały ani nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Naruszyły tym przepisy art.7, 77 § 1 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1c.) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec tego, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku.