II SA/Łd 129/16

Dnia 14 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. LS Decyzją z dnia 10 listopada 2015 r. Starosta [...] na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – dalej jako: ustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako k.p.a.) uchylił decyzję Naczelnika Gminy we W. z dnia [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku inwentarsko-składowego, na nieruchomości o nr ewid. 131 w miejscowości [...]. Organ wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, nałożył na M. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego przedmiotowego budynku uwzgledniającego zmiany w stosunku do wydanego pozwolenia na budowę, tj. decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] W toku kontroli instancyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe oraz uwzględniając przepis art. 36a ust. 2 ustawy organ I instancji uchylił decyzję Naczelnika Gminy we W. z dnia [...] W terminie prawem przewidzianym M.P. wniosła odwołanie zarzucając, iż organ oparł swoją decyzję na rozstrzygnięciu organu nadzoru budowlanego, który z kolei wydał swoje orzeczenie na podstawie subiektywnej analizy planu realizacyjnego będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1961 roku. Dalej, iż niezasadnie stwierdza, że budynek został zrealizowany w 1975 roku w oparciu o przepisy z 1974 roku w lokalizacji innej niż określał ten plan. Nadto organ nadzoru budowlanego nie podał w uzasadnieniu informacji o niezakończonym do dziś postępowaniu rozgraniczającym między działkami nr 130 i nr 131. Jest to o tyle istotne, że na podstawie postanowienia Wójta Gminy W. z dnia [...], przy tej granicy jest zlokalizowany przedmiotowy budynek. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania rozgraniczającego. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przypomniał, iż organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego stwierdził, że roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę z 1974 roku zostały zrealizowane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i nałożył na stronę obowiązek przedłożenia projektu zamiennego. Decyzja ta została utrzymana w toku kontroli instancyjnej. I co istotne, zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy, organ I instancji uchylił decyzję z dnia [...], gdyż organ nadzoru budowlanego opisane decyzje wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Organ wyjaśnił, iż uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. Przepis art. 36a ust. 2 ustawy stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. Wojewoda podkreślił, iż wobec wydania decyzji organu nadzoru budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany był do uchylenia pozwolenia na budowę. Procedura taka pozwala organowi nadzoru na kontynuowanie postępowania naprawczego i wydanie decyzji o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy. Budowa obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, o której mowa w art. 36a ust. 1 ustawy stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. W konsekwencji w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje art. 36a ust. 2 ustawy, na mocy którego uchyla się pozwolenie na budowę a następnie doprowadza się wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, przez który należy rozumieć stan zgodny z przepisami prawa obowiązującymi na dzień orzekania organów w postępowaniu naprawczym. Organ dodał, iż w ramach swych kompetencji nie może samodzielnie rozstrzygać, czy możliwe jest zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej a wyłączną kompetencję do wydania takiego orzeczenia ma organ nadzoru budowalnego. Podobnie organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany treścią decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy i nie może dokonać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania naprawczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.P. zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie za zasadną decyzji PINB w S. z dnia [...], która to wydana została na podstawie subiektywnej analizy panu realizacyjnego będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę stwierdzając, że budynek zrealizowano w innej lokalizacji niż określał plan, a także nieuwzględnienie w uzasadnieniu decyzji istotnej informacji o trwającym postępowaniu rozgraniczeniowym pomiędzy działkami, przy których zlokalizowany jest przedmiotowy budynek inwentarsko-składowy. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania według norm postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy, Wojewoda [...] zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną na podstawie przepisu art. 36a ust.2 ustawy. W ocenie sądu, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, znajdującym pełne odzwierciedlenie w materiale dowodowym, zaskarżona decyzja jest prawidłowa, zaś argumentacja organu zasługuje na podzielenie. Jak stanowi przepis art. 36a ust. 2 ustawy, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Z przytoczonej normy prawnej wynika zatem jednoznacznie, iż dla jej zastosowania niezbędne jest ustalenie, iż w warunkach danej sprawy organ nadzoru budowlanego wydał decyzję, której podstawę prawną stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Taka decyzja niewątpliwie została wydana w analizowanej sprawie, jak bowiem wynika z akt administracyjnych, organ nadzoru budowlanego ustalił, iż roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę budynku inwentarsko-składowego z dnia [...] zostały zrealizowane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Konsekwencją tego ustalenia było nałożenie na skarżącą przez organ nadzoru budowlanego obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego przedmiotowego budynku uwzględniającego zmiany w stosunku do pierwotnego pozwolenia na budowę. I co ważne podstawą prawną tegoż rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego był przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, nadto decyzja ta została utrzymana w mocy w ramach kontroli międzyinstancyjnej. Skoro zatem, na mocy decyzji [...] organ nadzoru budowlanego zobowiązał stronę do sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego, to w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje przepis art. 36a ust. 2 ustawy. Ten zabieg ma na celu "oczyszczenie" sytuacji prawnej strony, w przeciwnym razie w obrocie prawnym pozostałaby zarówno decyzja Naczelnika Gminy we W. z dnia [...] jak i nowa decyzja wydana po zakończeniu postępowania zmierzającego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Stan taki byłby niedopuszczalny wobec ustalenia, iż obiekt został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od decyzji pierwotnej z 1974 roku, a skoro tak, decyzja ta winna zostać uchylona, aby umożliwić zakończenie postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Wydanie zaskarżonej decyzji, jak prawidłowo wskazywał organ administracji publicznej, nie opiera się bowiem na wadliwości tej decyzji, a wyłącznie na zachowaniu inwestora, który dysponując decyzją zatwierdzającą projekt budowlany zrealizował budowę ale z istotnymi odstępstwami od tej decyzji. W ocenie sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie budzą wątpliwości a jednoznaczne brzmienie przepisu art. 36a ust. 2 ustawy wobec ustalenia, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, obligowało Starostę S. do uchylenia decyzji Naczelnika Gminy we W. z dnia [...] Stanowisko organu I instancji zasługiwało na pełną aprobatę organu odwoławczego, czemu dał on wyraz w argumentach uzasadnienia zaskarżonej decyzji. I jak zasadnie wyjaśnił Wojewoda [...], w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje art. 36a ust. 2 ustawy. Prawidłowo również organ wyjaśnił stronie, iż poza jego kompetencją pozostaje rozstrzygnięcie czy możliwe jest zalegalizowanie samowoli budowlanej, gdyż to postępowanie prowadzone jest przez organy nadzoru budowlanego. Co za tym, bez wpływu na wynik sprawy pozostają zarzuty strony sformułowane w odwołaniu, a dotyczące postępowania naprawczego, jak również postępowania rozgraniczeniowego. Wobec powyższego sąd doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Skarżąca kwestionuje w skardze prawidłowość i zasadność decyzji organu nadzoru budowlanego, która to decyzja nie jest przedmiotem kontroli sądowej, podobnie jak i postępowanie rozgraniczeniowe, na które się powołuje. Każde z postępowań jest odrębnym postępowaniem, prowadzonym przez inne organy, ale przede wszystkim w oparciu o inne przepisy obowiązującego prawa. Przedmiotem skargi strona skarżąca uczyniła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i ta decyzja, jak i postępowanie poprzedzające jej wydanie, była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W niniejszej sprawie sąd nie stwierdził ani naruszenia prawa procesowego ani tez materialnego. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione, zasadne zaś ustalenia organów powodują, że skarżąca nie podważyła legalności zaskarżonych rozstrzygnięć. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a. należało orzec o oddaleniu skargi. MR