II SA/Łd 1290/02

Dnia 26 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu p o s t a n a w i a : umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. T. N. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] Nr [...] Prezydenta Miasta Ł. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 33a, dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku garażowego w celu zmiany sposobu jego użytkowania na biuro oraz przydomowej oczyszczalni Ścieków. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że decyzją z dnia [...] Nr [...], organ I instancji po rozpatrzeniu złożonego przez J. U. wniosku, na podstawie art. 104 kpa, art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), stosownie do ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. zatwierdzonego uchwałą Nr LVII/491/193 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 2.06.1993 r. (opubl. w Dz.Urz. Woj. Łódz. Nr 6, poz. 71), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku garażowego w celu zmiany sposobu jego użytkowania na biuro oraz na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków. Uzasadniając decyzję organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z treścią miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zgodnie z którym nieruchomość przy ulicy A 33a znajduje się w jednostce urb.nr 18.02.07. na terenach o wiodącej funkcji mieszkaniowej zabudowy jednorodzinnej, z nieskończonym procesie realizacji M.Z3.6. Organ I instancji określił także pozostałe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, a dotyczące m. in. warunków wykonania projektu budowlanego, warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące interesów osób trzecich stwierdzając, że nie mogą być naruszone prawa osób trzecich. Organ I instancji stwierdził ponadto, że decyzja ważna do dnia 18 kwietnia 2003 r. nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ta nie upoważnia także do rozpoczęcia robót budowlanych. Inwestycja może być realizowana dopiero na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej po przedłożeniu projektu budowlanego. Odwołanie od przedmiotowej decyzji pismem z 6 maja 2002 r., złożyła T. N. właścicielka nieruchomości sąsiedniej wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ - jak wyjaśnia - jej działka przylega do terenu inwestora od strony południowej. Odwołująca się obawia się w związku z tym, że nadbudowa garażu spowoduje na jej działce zmniejszenie nasłonecznienia, zmniejszenie procesu wietrzenia oraz wyginięcie drzew owocowych i utratę atrakcyjności jej własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania odnosząc się do zarzutów odwołania, wyjaśniło, że nie są one zasadne na obecnym etapie postępowania, ponieważ ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 z późn. zm.), określa zasady oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalenia zasad ich zagospodarowania, co oznacza, że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym, który wiąże zarówno organy gminy, instytucje publiczne, jak i obywateli. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają postać norm generalnych, a plan jako całość jest aktem prawnym typu normatywnego i ustala status prawny terenów. Jego realizacja wymaga jednak aktu indywidualnego - decyzji administracyjnej, która konkretyzuje jego ustalenia. Należy dodać, że istotą postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dniu 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie zasługują na uwzględnienie argumenty odwołania, zarzucające naruszenie praw właścicielki sąsiedniej działki, wskutek realizacji planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, a w myśl art. 42 ust. l pkt 5 tejże ustawy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma określać wymagania dotyczące interesów osób trzecich. Należy także zwrócić uwagę na art. 3 pkt l ustawy, który stanowi, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, a także na art. 43 stwierdzający, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść przytoczonego wyżej art. 43 oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może odmówić uwzględnienia wniosku inwestora, nawet jeżeli w toku postępowania właściciel sąsiedniej działki nie wyraża zgody na taką zabudowę (wyrok NSA z 28 października 1996 r. IVSA 975/96; ONSA 1997/4/154). Należy wyjaśnić, że decyzja ta nie rodzi praw do terenu i nie narusza interesów osób trzecich, jest jednak konieczna do wystąpienia przez zainteresowanych z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na budowę. W przedmiocie uzyskania pozwolenia na obudowę wszczyna się na wniosek inwestora odrębne postępowanie, w którym odwołująca się jest również stroną i będzie mogła wykazać ewentualne naruszenie jej interesu prawnego. Z zapisu miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego i miasta Ł. wynika, że nieruchomość położona przy ulicy A 33a w Ł., znajduje się jak wspomniano wyżej, na terenach budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego o nieskończonym procesie realizacji, dla których obowiązują następujące ustalenia: - uzupełnienie zabudowy w ramach istniejącej struktury przestrzennej w oparciu o istniejące podziały własnościowe, - nawiązanie w budynkach projektowanych do linii zabudowy, skali i charakteru obiektów sąsiednich, - obowiązek zachowania lub zagospodarowania minimum 20% powierzchni działki, jako powierzchni aktywnej przyrodniczo, - zakaz prowadzenia działalności produkcyjnej i magazynowej, mogącej powodować szkodliwe oddziaływanie na środowisko. Kolegium wyjaśniło także, że nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, argumenty przedstawione przez stronę, ponieważ obawy jej są na tym etapie postępowania przedwczesne. Kolegium podkreśliło, że postępowanie, mające na celu wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest wyłącznie stwierdzeniem, czy planowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę fakt, że w przedmiotowej sprawie bezspornie ustalono, iż z zapisu planu wynika, iż teren, na którym inwestor planuje nadbudowę garażu w celu zmiany jego przeznaczenia na biuro, jest przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze, wniesionej przez T. N. do Sądu administracyjnego, na wymienioną decyzję organu drugiej instancji, zażądano uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie strony skarżącej, zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji - są wadliwe. Nie odpowiada bowiem prawdzie, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, zostały ustalone zgodnie z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzelanego, a także wynikającymi z przepisów szczególnych wymaganiami, dotyczącymi interesów osób trzecich. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość znajduje się w jednostce urbanistycznej nr 18.02.07, na terenie o wiodącej funkcji mieszkaniowej - M.Z3.6 (tereny mieszkaniowe zabudowy jednorodzinnej o nieskończonym procesie realizacji, do których odnosi się m.in. ustalenie planu dotyczące : nawiązania w budynkach projektowanych do linii zabudowy, skali i charakteru obiektów sąsiednich. W przypadku działki przy ul. A nr 33a decyzja akceptująca projekt zabudowy piętrowej-biurowej, rażąco dysharmonizuje z dotychczasową zabudową sąsiadującą. Wszystkie bowiem okoliczne budynki mają charakter parterowy i jednoznacznie mieszkalny. Planowane podniesienie budynku garażowego o jedno piętro, zdecydowanie zaburzy skalę i linię zabudowy, rażąco w ten sposób naruszając istotne ustalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to naruszenie tak istotne, iż według skarżącej wymaga korekty już na etapie orzekania o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zaś czekania, jak sugeruje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do etapu wydawania decyzji na budowę. Zgodnie z wymogami określonymi w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414 z późn.zm.) ochrona praw osób trzecich, winna być uwzględniana już na etapie określania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca zasadnie zarzuca, iż projekt nadbudowy garażu całkowicie nie uwzględnia faktu drastycznego pogorszenia walorów przyrodniczych na jej nieruchomości, a także stworzenia efektu "'podwórza studni". Dotychczasowy garaż został (za zgodą skarżącej) posadowiony w granicy, od strony południowej jej nieruchomości, przylegając do jej ogródka. Dobudowanie jednego piętra, podwyższy cały obiekt o około 3 - 3,5 m, na całej jego długości. Nie wymaga wykształcenia urbanistycznego wyobrażenie, w jakim stopniu tego rodzaju "zasłona" wpłynie na degradację przyrodniczą znaczniej części nieruchomości skarżącej, odcinając od jej większej części nasłonecznienie. Tren sam efekt istotnie ograniczy nasłonecznienie mieszkania w budynku skarżącej. Skarżąca jest osobą chorą, lecząca się od szeregu lat kardiologicznie, nadto cierpi na stany depresyjne. Zmniejszenie nasłonecznienia jej mieszkania, może mieć istotny wpływ na pogorszenie jej stanu zdrowia, w szczególności psychicznego. Jednocześnie strona skarżąca wniosło o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek ten został przez Sąd oddalony (postanowienie z dnia 7 listopada 2002 roku). W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i wywiódł, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy przed Sądem administracyjnym w dniu 19 października 2004 roku, pełnomocnik organu orzekającego wniosła o umorzenie postępowania sądowego, gdyż według informacji Kolegium, w dacie ważności zaskarżonej decyzji, inwestor nie złożył wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Okoliczność ta została potwierdzona pismami: organu odwoławczego i organu pierwszej instancji (z dnia 22 października 2004 roku), dołączonymi do akt sądowych sprawy niniejszej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), Sąd administracyjny wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania nie tylko wówczas, gdy skarżący skutecznie cofnął skargę (pkt 1) ale również wtedy, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (pkt 3). Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Użycie w tym przepisie określenia "stało się", oznacza wystąpienie przyczyn, które w chwili wniesienia skargi nie istniały, a wystąpiły dopiero w toku rozpoznawania sprawy. Postępowanie sądowe może stać się bezprzedmiotowe z różnych przyczyn, a skuteczne cofnięcie skargi, jest tylko jedną z tego rodzaju przyczyn. Do przyczyn bezprzedmiotowości postępowania sądowego należy zaliczyć (przykładowo) wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji przez organ, który wydał tę decyzję, w ramach tzw. samokontroli (art. 54 § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), albo w sytuacji wygaśnięcia decyzji, będącej przedmiotem skargi (por. J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2004, s. 235). W świetle przepisu art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej), decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalała okres ważności tej decyzji, to jest określała termin, z upływem którego decyzja traci moc obowiązywania. W powołanej ustawie nie ma uregulowań zawierających wiążące kryteria ustalenia okresu ważności decyzji. W komentarzach do wymienionej ustawy przyjęto, że w kwestii określenia ważności przedmiotowej decyzji, rozstrzygnięcie pozostawiono swobodnemu uznaniu organów wydających decyzję (por. R.Hauser, E.Mzyk, Z.Niewiadomski, M.Rzążewska: Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w komentarzem i przepisami wykonawczymi. Warszawa 1995, s.114). We wskazanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji podano, że decyzja ta "ważna jest do dnia 18 kwietnia 2003 roku". Wymieniona decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy decyzją zaskarżoną, co oznacza, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, jego rozstrzygnięcie pokrywało się z rozstrzygnięciem organu pierwszoinstancyjnego w kwestii okresu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle bezspornych ustaleń faktycznych, o których była mowa wcześniej, nie ulega wątpliwości, że decyzja ta utraciła moc obowiązywania (nie pozostaje już w obrocie prawnym) przed rozpoznaniem skargi przez Sąd administracyjny, a w tej sytuacji orzekanie przez Sąd o legalności zaskarżonej decyzji stało się zbędne (bezprzedmiotowe). Dodatkowo należało wskazać, że w sytuacji, gdyby inwestor nadal planował realizację przedmiotowej inwestycji, byłby zobowiązany do ponownego wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod tę inwestycję. Z tych względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzeczono, jak w postanowieniu.